Политика Российской Федерации в отношении двойного гражданства и обеспечения безопасности

«Мы потеряли ощущение нации, потеряли ощущение наших соотечественников, нам это не важно» (А.И. Солженицын). Исходя из того, что вопросы гражданства относятся преимущественно к сфере внутригосударственного регулирования, между государствами в ряде случаев возникают коллизии, порождающие такие явления, как двойное гражданство и безгражданство, которые учитываются в национальных законодательствах.

В частности, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 62) гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором. При этом Закон рассматривает российских граждан, имеющих иное гражданство, только как российских граждан, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан). Речь не идет об иностранных гражданах, приобретающих российское гражданство. Для них существуют общие условия приема в гражданство, предусматривающие отказ от имеющегося иного гражданства (в отношении данной категории лиц двойное гражданство не признается).

Под двойным гражданством следует понимать особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств¹Российское гражданство: Учеб. пособие для вузов / Под. ред. В.Я. Кикотя. Н.М. Смородина. 2-е изд.. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2005. С. 195., а также положение, когда человек приобретает второе гражданство с ведения государства, гражданство которого он получил первым. Структура двойного гражданства неоднородна: различается юридическое двойное гражданство, когда одно государство, гражданство которого имеет лицо, признает за ним наличие еще одного гражданства. Когда же за лицом двойное гражданство не признается, оно рассматривается государством только в качестве гражданина своей страны, хотя при этом лицо имеет два (и более) национальных документа, подтверждающих его гражданство²Гаагской конвенцией о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., установлено, что «лицо, обладающее одним или двумя гражданствами, может рассматриваться каждым государством, гражданином которого оно является, как его гражданин». См.: Действующее международное право. 1997. Т. 1..

Основываясь на сущности и содержании двойного гражданства (бипатридства), выделим положительные последствия его установления:

дополнительные гарантии реализации и защиты прав и свобод личности, поскольку бипатриды имеют равные права и обязанности с гражданами страны проживания, сохраняя культурные и иные связи со страной происхождения;
выгоды в отношении права на жительство в обоих государствах, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения гражданства в смешанном браке;
государство-реципиент легче интегрирует бипатрида чем иностранца, а государство происхождения сохраняет связи со своим гражданином;
может способствовать укреплению связей между государствами.

Отрицательные последствия установления бипатридства:

способно создать для индивида дополнительные обязанности (воинская служба, налоги и т.п. в двух государствах);
усечение прав лица на дипломатическую защиту;
некоторые страны считают определенные действия своих граждан государственной изменой, даже если они совершены за рубежом;
возникновение проблем в сфере межгосударственных отношений;
государством такое лицо воспринимается как не вполне лояльное;
не снимаются проблемы культурной, языковой и иной интеграции иммигрантов первого поколения, возможные противоречия между международными и двусторонними договорами о двойном гражданстве.

Следовательно, бипатридство выгодно отдельному лицу, его имеющему, но не государству. Дело в том, что у государства меньше рычагов воздействия на бипатрида имеющего иное гражданство. Кроме того, очевиден риск и для безопасности государства.

С учетом выделенных положительных и отрицательных последствий установления бипатридства государства реализуют способы его предотвращения: с одной стороны (внутри государственный), оптация, означающая выбор гражданства лицом, имеющим более одного гражданства; с другой (более эффективный) — заключение международных договоров, направленных на предотвращение случаев возникновения бипатридства и урегулирование его последствий.

Из проведенного анализа следует, что признание бипатридства возможно в Канаде, Ирландии, Испании, Йемене, Албании, Лихтенштейне. Не допускают бипатридства Швеция, Япония, Филиппины. ЮАР (только через отказ от имеющегося гражданства).

Политика России. Допущение Россией бипатридства воспринимается в странах СНГ как ущемление их суверенитета, попытка России сохранить в них свое влияние. Нередко это приводит к тому, что лица приобретшие российское гражданство в странах СНГ и продолжающие там проживать, имеющие вопреки национальному законодательству наряду с гражданством своего государства российское гражданство, испытывают негативные санкции со стороны государственной власти этих государств.

Отношение в странах СНГ к бипатридству неоднозначное: его допускают Россия, Казахстан, Молдова, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан (исключительные случаи).

В Законе о гражданстве Украины от 18 января 2001 г. указано, что под гражданством Украины понимается правовая связь между физическим лицом и Украиной, которая находит свое проявление в их взаимных правах и обязанностях (ст. 1). Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь ее гражданином. Это касается и иностранцев. Условие принятия в гражданство — обязательство прекратить иностранное гражданство или не пребывание в нем.

В законах о гражданстве Азербайджана от 26 июня 1990 г., Казахстана от 20 декабря 1991 г., Киргизии от 18 декабря 1993 г., Таджикистана от 28 июня 1991 г., Узбекистана от 2 июля 1992 г. гражданство определяется как правовая либо политико-правовая связь лица с государством, выражающаяся в их правах и обязанностях.

За лицом, являющимся гражданином Азербайджанской ССР, не признается принадлежность к гражданству другой союзной республики или иностранного государства, за исключением решений президента страны.

В Законе о гражданстве Республики Беларусь от 18 октября 1991 г. гражданство определяется как неотъемлемый атрибут государственного суверенитета Республики Беларусь, обусловливающий совокупность прав и обязанностей и их защиту со стороны Беларуси. Гражданин утрачивает гражданство вследствие приобретения другого гражданства, если иное не предусмотрено международным договором (ст. 20 Закона).

Согласно Закону о гражданстве Республики Грузия от 25 марта 1993 г. гражданство означает политико-правовой союз лиц с государством Грузия, который выражается в единстве взаимных прав и обязанностей, основывается на уважении достоинства человека, признании его прав и свобод. Но право на бипатридство не допускается (ст. 1 Закона).

По Закону о гражданстве Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. (ст. 5) для граждан этой страны бипатридство не допускается.

По Закону о гражданстве Туркменистана от 30 сентября 1992 г. гражданство Туркменистана, являясь неотъемлемым атрибутом государственного суверенитета Туркменистана, определяет принадлежность лица к государству и устойчивую правовую связь между ними, совокупность их взаимных прав и обязанностей.

По Закону о гражданстве Республики Молдова от 5 июня 1991 г. гражданство Республики Молдова определяет постоянные политико-правовые отношения между физическим лицом и государством Республики Молдова, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.

Фактически только при наличии договора, регулирующего бипатридство, можно говорить о юридическом двойном гражданстве, когда действуют принципы «эффективного» и «спящего» гражданства. В случаях приобретения иностранными гражданами российского гражданства без оформления выхода из прежнего гражданства речь идет о нарушении законодательства РФ, неконтролируемой ситуации фактического бипатридства и свидетельствует о незаконопослушности новых граждан. При этом не предусмотрено ответственности и отсутствуют какие-либо санкции, хотя речь должна идти о незаконности приобретения российского гражданства

Вместе с тем существует множественное гражданство³В декабре 1992 г. Комитет экспертов по множественном) гражданству переименован в Комитет экспертов по гражданству (КЭГ). Еще в 1963 г. быта открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства. Но проблема многогражданства рассмотрена в Конвенции недостаточно глубоко, поэтому ей посвящены протоколы, открытые для подписания в 1977 г. и в 1993 г. (Второй протокол о поправках к Конвенции ETS № 149), Европейская конвенция о гражданстве ETS № 43 (Страсбург, 6 ноября 1997 г.), статья 14. Случаи множественного гражданства ex lege требуют, чтобы государства-участники разрешали множественное гражданство в двух случаях, которые обычно допускаются даже государствами, стремящимися избегать множественного гражданства. Они возникают автоматически из-за одновременного применения законодательства двух или бот ее государств.. С.В. Васильева считает, что многогражданство как конституционно-правовой институт обеспечивает возможность приобретения физическим лицом гражданства нескольких государств, каждое из которых признает его только своим гражданином, со всеми вытекающими из этого состояния субъективными правами, свободами и обязанностями⁴Васильева С.В. Множественное гражданство в государствах постсоветского пространства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2007.. В ходе проведенного ею социологического опроса выявлены преимущества человека с многогражданством: а) обладает правами и несет обязанности граждан нескольких стран («право работы не в одном государстве, социальные гарантии»; «право голоса»; «гражданин должен выполнять законы и платить налоги в нескольких странах») — 54%; б) вправе беспрепятственно проживать в двух и более странах — 33%; в) может свободно передвигаться из одной страны в другую — 21%.

Таким образом, государственная политики России в отношении двойного гражданства отражена в Конституции РФ (ст. 62): «Гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом» (ч. I); «Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства РФ» (ч. 2). Вопросы многогражданства также составляют предмет научных исследований.