Становление и развитие института российского гражданства как инструмента обеспечения безопасности
Сложность решения проблемных вопросов гражданства обусловлена его органической связью с государством и правом, общепризнанные определения которых отсутствуют. «Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудноуловимым»1Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 3.. Более того, «вряд ли эта задача вообще разрешима формально-логическими средствами, которые только и могут быть использованы для разработки традиционных дефиниций, в частности при определении права через ближайшее родовое понятие и указания на видовые отличия. В таких условиях любая попытка может претендовать лишь на обобщение уже известного об определенном предмете»2Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996. С. 100..
Свои подходы к определению понятия «гражданство» обосновывали С.В. Черниченко, НВ. Витрук, Д.Л. Златопольский, С.К. Косаков, В.В. Полянский, B.C. Шевцова и др. При формулировании данного понятия следует учитывать существенные объективные признаки, позволяющие формировать однозначное представление о составляющих его элементах. Вместе с тем, как отмечает А.В. Мещеряков, непомерное расширение состава элементов понятия не всегда идет на пользу теоретическому познанию его содержания. Зачастую в определения включаются аспекты, вытекающие из факта обладания гражданством, но не дающие ответа на вопрос о самом понятии гражданства3Мещеряков А.В. Развитие теории советского гражданства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов. 1985. С. 8—9..
Наличие различных подходов к определению понятия гражданства объясняется периодически происходящими в его содержании изменениями, связанными с конкретно-историческими условиями развития общества и государства. В частности, советские ученые- юристы подчеркивали классовый характер и обусловленность гражданства существующими в обществе экономическими отношениями; исследовали теоретические основы гражданства, указывая на то, что сущность и содержание гражданства зависят от типа государства, определяемого формационной и цивилизационной парадигмой.
Выявленные подходы к определению понятия «гражданство» обусловлены следующими основными зависимостями: принадлежностью лица к государству; состоянием лица в государстве; членством лица в государстве либо союзом лица с государством; статусом лица правоотношениями между лицом и государством: правовой или политико-правовой связью лица с государством; юридической связью лица с государством с признаком принадлежности лица к государству.
На наш взгляд, наиболее близко к формулированию понятия «гражданство» в его современной трактовке подошел С.Л. Комаров, который под гражданством понимал союз личностей, находящихся в устойчивой, постоянной, специально оформленной политико-правовой связи с государством4Комаров С.А. Личность в политической системе российского общества. М„ 1996. С. 105..
Несомненно, принадлежность к государству следует понимать не буквально, а как членство лица в государстве, принадлежность к государственно-организованному обществу, которое юридически закрепляется и оформляется гражданством личности. Исходя из того, что соглашение людей является основой всякой законной власти, Ж.-Ж. Руссо рассматривал гражданство как выражение определенного сочленства лиц в государстве, дающее им право на участие в государственной власти.
В процессе сравнительно-правового анализа законодательства о гражданстве в странах СНГ выявлено, что единая формулировка понятия «гражданство» отсутствует. В то же время из рекомендательного законодательного акта «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренного Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ 29 декабря 1992 г. (ст. 1), следует, что «гражданство определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражение взаимных прав и обязанностей. Гражданство — атрибут государственного суверенитета».
В пользу определения понятия гражданства как связи лица с государством указывается, что о гражданстве как о принадлежности к государству некорректно говорить, ибо такого рода понимание соответствовало концепции прав человека, базировавшейся на признании приоритета государства в его отношениях с личностью. С признанием приоритета прав и свобод человека, утверждением концепции взаимной ответственности государства и личности меняется понимание гражданства. При этом превалирует характеристика его не как «принадлежности», а как связи человека с государством.
По мнению Д.Л. Златопольского, не стоит противопоставлять определение гражданства как «связи» и «принадлежности», так как между ними нет значительной разницы: гражданство рассматривается как взаимоотношение между государством и личностью. Но в действительности между этими определениями гражданства различия весьма существенны, ибо из них вытекает характер взаимоотношений между государством и гражданином.
Иной точки зрения придерживается Н.В. Витрук: «Социальную основу гражданства составляет фактическая принадлежность лица к государственно-организованному обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или просто принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства нормы которого определяют основания и порядок приобретения утраты гражданства и т.п.».
У основной массы людей социальный характер связи с государством выражается в ее юридическом оформлении. Возможны случаи, когда гражданин теряет социальную связь с тем государством и обществом, чьим членом он являлся, и тем не менее сохраняет юридически оформленное гражданство. Возможно предоставление гражданства лицу с расчетом на то, что лицо дополнит правовую связь с государством связью фактической. Нередки случаи, когда иностранный гражданин интегрируется в новое общество, становится полноправным его членом, но, не имея правового оформления своей связи с государством, не считается его гражданином. Весьма содержательные обобщения по феноменологии гражданства приводит А.А. Югов5Югов А.А. Гражданство в Российской Федерации: размышления об уникальном правовом феномене. Адвокатская практика. 2009..
В этой связи рассмотрим особенности соотношения юридической и социальной связи лица с государством.
Очевидно, что большинство граждан любого государства являются его членами в правовом и социальном смысле в повседневной жизни. Причем фактическая связь граждан с государством выражается в том, что большинство из них проживает на его территории. Факт постоянного проживания на территории государства, отмечает Н.В. Витрук, составляет наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи закрепляется юридически институтом гражданства6Витрук Н.В. Основы теории правового наложения личности в социалистическом обществе. М.. 1979. С. 37-38.. Поэтому постоянное проживание на территории государства на стадии приживаемости, когда лицо получает возможность интегрироваться в новое общество, является основным условием для приобретения гражданства (натурализации мигрантов). Например, законодательство о гражданстве некоторых африканских стран обязывает, чтобы натурализующийся гражданин «укоренился» в общине, соблюдал те обычаи, которыми руководствуются окружающие.
А.Л. Рубанов указывает на попытки в судебной и административной практике одних государств определить гражданство других государств. Такое отношение к гражданству СССР отмечалось в судебной практике Швеции, где проводилось «переопределение гражданства». Основу данной практики составили решения Верховного Суда Швеции от 25 февраля 1949 г.7Рубанов А.А. Основные коллизионные вопросы советского законодательства о гражданстве // Советское государство и право. 1979. № 9. С. 51.
Очевидная опасность заложена в теории «функционального гражданства», обосновывающей подобные решения. Авторы теории утверждают, что кроме обычного гражданства существует гражданство, устанавливаемое для конкретных потребностей. Для урегулирования отношений в области международного частного права и в сфере межгосударственных отношений вред этой теории несомненен. Вместе с тем устанавливаемая государством правовая связь с иностранными гражданами и лицами без гражданства, находящимися на его территории, прекращается, как только они покидают его пределы. Что касается социальной связи между гражданами, государством и обществом, то она сохраняется на территории других государств, будучи универсальной и глобальной.
Связи гражданства обладают следующими признаками: наиболее общий характер, непрерывность и устойчивость во времени и в пространстве.
Наиболее общий характер выражается в том, что гражданство само по себе не определяет конкретного вида и меры поведения субъектов правовой связи — гражданина и государства, но служит основанием для предоставления прав, свобод и возложения обязанностей.
Устойчивость в пространстве заключается в том, что гражданство не замыкается пространственными пределами государства, а сохраняется независимо от того, находится гражданин на территории своего государства либо за его пределами. Экстерриториальность гражданства (подданства), зафиксирована в английской Великой хартии вольностей (ст. 42)8Великую хартию вольностей (Manga Carta — греч. — рукописный документ) рассматривают в двух аспектах: а) как исторический документ 1215 г. — памятник феодального права Англии; б) как один из основных «фундаментальных» законов английской неписаной конституции. См.: Великая хартия вольностей 1215 г.: Документы по истории зарубежных стран / Под ред. H.Л. Крашепииковой. М., 1987., установившей, что выезд лица за пределы Королевства не освобождает его от обязанности «хранить верность» государству и Короне.
Устойчивость во времени состоит в том, что гражданство сохраняется, как правило, на протяжении всей жизни человека — с момента его рождения либо приобретения и до его утраты, наступающей в большинстве случаев в результате смерти гражданина. Устойчивый характер гражданства проявляется и в установлении особого порядка прекращения гражданства, не допускающего расторжения гражданства в одностороннем порядке.
Непрерывность и устойчивость во времени и в пространстве, конкретизирующие связь гражданства, не изменяют ее общего характера, определяемого широким пониманием категорий «связь», «взаимодействие», «отношение». Связь гражданства объединяет отношения между личностью, государством и обществом. На личностном уровне гражданство могут трансформировать социальные, расовые, национальные, религиозные и другие принадлежности и статусы лица. Так, функционально гражданство предоставляет лицу полный объем прав и свобод, хотя функцию, аналогичную гражданству, может выполнять религиозный статус человека
Известно, что исламу чужды формальные различия между людьми по социальным или этническим признакам, имущественному наложению, не признает он и сословных делений. Предпочтительны те, кто более привержен вере. Мусульманская вера означает не только принадлежность к определенной религии, но и нахождение под властью Аллаха и мусульманского закона (шариата), по которому ислам считается одновременно религиозным воззрением и политической связью. Мусульманские страны связывают всех мусульман единственным условием: а) для получения исламского гражданства надо принять исламскую веру; б) для его изменения — отречься от ислама9Если отрекшийся от ислама передумал и возвращается к прежней вере, ему возвращается и исламское гражданство со дня его лишения. В законе Алжира о гражданстве 1963 г., действовавшем до принятия в 1970 г. нового Кодекса о гражданстве, укатывалось, что понятие «алжирец» обозначает лицо, «предки которого, по крайней мере, на протяжении двух поколений по отцовской линии были рождены в Алжире и жили там по мусульманским законам». В Кувейте гражданство предоставляется только мусульманам. Религиозный статус лица в своем роде автономен от гражданства. Отсутствие этого статуса сокращает не только объем прав, но объем обязанностей и ответственности лица. Так, Уголовным кодексом Хомейни 1982 г. установлен запрет половой связи с неверными. Ампутация конечностей в качестве наказания за воровство применяется к мусульманину, состоящему в религиозно-правовых отношениях с Аллахом, даже если он является гражданином другого государства..
На содержание взаимоотношений между человеком и государством влияет институт гражданства, юридически определяющий категорию людей, принадлежащих к данному государству10Головко А.А. Законность — универсальное явление в жизни человека // Право и демократия: Сб. науч. тр. Вып. 11. / Отв. ред. В.Н. Бибило. Мн.: БГУ. 2001. С. 23.. Гражданство как правовая принадлежность лица к государству позволяет распределять людей между странами. По мнению А.Л. Головко, такая принадлежность означает не подвластность, а вхождение в состав чего-то. Под гражданством он усматривает принадлежность лица к государству, влекущую установление стабильной двусторонней политико-правовой связи между государством и гражданами.
В связи с этим суверенитет государства проявляется в том, что оно посредством правовых норм определяет круг своих граждан (лиц), постоянно находящихся с ним в общих политико-правовых отношениях, основным условием существования которых выступает государственная принадлежность лица, его гражданство. На разницу понятия «принадлежность лица к государству» и трудноуловимой специфической его правовой связи с государством обратил внимание С.В. Черниченко, который считает, что в обоих случаях имеется в виду определенное отношение между лицом и государством, нося шее юридический характер11Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968. С. 6.. При этом признак правовой связи объединяется с признаком принадлежности лица к государству.
Проблематика соотношения политико-правовых аспектов компонентов в гражданстве следует из Закона «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г. (гражданство — это устойчивая правовая связь человека с государством) и Закона «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 г. (гражданство — это политико-правовая связь). Очевидно, что следует различать политический компонент, связанный с реализацией гражданства в правовом статусе гражданина, и политическую составляющую сущности гражданства. В самом деле, гражданство исторически отражало потребность государства отделить от общей массы тех людей, кто мог непосредственно участвовать в политической деятельности государства. Отсюда устанавливались политические отношения в государстве как отношения властвования.
Вывод: сущность гражданства в праве составляют специфические взаимоотношения личности и государства. Гражданство относится к международным и внутригосударственным явлениям, составляющим институт конституционного права. При этом сущность гражданства выражается в сочетании индивидуального и коллективного. характеризующего меру социальной свободы индивида. В самом деле, приобретая с гражданством права и свободы, индивид также принимает на себя установленные обязанности. Отсюда гражданство способствует оптимизации взаимных прав и обязанностей гражданина и государства.
Сформулированный вывод обнаруживает закономерность, а именно сущность гражданства (подданства) определяется сущностью государства, что подтверждается историко-правовым развитием:
- при рабовладении гражданство выражало положение свободных людей, обладавших собственностью и привилегированным положением;
- при феодализме население принадлежало главе государства
при буржуазии существовало формальное равенство людей, но только гражданин мог участвовать в управлении государством;
- при социализме принадлежность лица к советскому народу — новой исторической общности людей — обеспечивала его социальными правами и политическими свободами, гарантировала возможность их осуществления и требовала от личности соблюдения конституционных обязанностей;
- в демократическом правовом государстве доминируют интересы человека, гармонирующие с общественными, публичными интересами, коллективными правами общностей (национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп, слоев и т.д.)12Баронина Е.Ю. Конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств-участников СНГ: Дис.... канд. юрид. наук. М.. 2007..
В целом ответственность государства перед гражданином состоит в том, что, провозглашая права и свободы, оно несет и юридическую обязанность гарантировать их, независимо от места нахождения российского гражданина (внутри государства или за его пределами). Ответственность гражданина перед государством проявляется в его обязанности соблюдать Конституцию РФ, его законы, платить установленные налоги и сборы, беречь природу и окружающую среду, защищать Отечество и нести военную службу.