Механизм конституционно-правового регулирования процесса переселения в Россию соотечественников

Для исследования механизма конституционно-правового регулирования процесса переселения в Россию соотечественников, главным образом проживающих за рубежом, были рассмотрены выполненные научно-квалификационные работы, а также основные направления государственной политики РФ в отношении соотечественников. которые определяет Президент РФ согласно Конституции РФ и базовый федеральный закон (2010 г.).

В предыдущем параграфе мы установили, что защита основных прав и свобод человека и гражданина применительно к соотечественникам — это неотъемлемая часть внешнеполитической деятельности России. Подчеркнем, что программы международного сотрудничества России разрабатываются, принимаются и реализуются с учетом соблюдения государствами общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина. Причем любая форма дискриминации россиян за рубежом может выступать основанием для пересмотра политики России в отношении государства, допустившего дискриминацию, а также для применения органами государственной власти предусмотренных нормами международного права мер по защите интересов соотечественников.

С учетом изложенного налагаем обоснованным под механизмом конституционно-правового регулирования процесса Переселения в Россию соотечественников из-за рубежа понимать совокупность конституционно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений, возникающих по поводу международных правоотношений. Отсюда к элементам конституционно-правового регулирования процесса переселения в Россию соотечественников из-за рубежа относятся:

принципы конституционного права (демократизма нормотворчества и реализации права; равенства граждан перед законом и правоприменителем; взаимной ответственности государства и личности; гуманизма; законности);
нормы конституционного права;
акты толкования и применения норм конституционного права;
конституционно-правовые отношения.

Существующим механизмом конституционно-правового регулирования процесса переселения в Россию соотечественников из-за рубежа предусмотрена поддержка соотечественников:

в обеспечении своих основных свобод, гражданских, политических, экономических, социальных, культурных и иных прав, предусмотренных международными пактами о правах человека; в своих действиях, направленных против случаев дискриминации по признакам расы, пола, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к соотечественникам, имущественного положения или любого другого обстоятельства; в обеспечении своего права на равенство перед законом;
в экономической и социальной сферах — стимулирование сотрудничества российских организаций с хозяйствующими субъектами соотечественников; содействие созданию совместных организаций (товариществ, обществ), участию соотечественников в инвестициях в российскую экономику; поощрение связей российских организаций независимо от форм собственности с иностранными предприятиями, на которых работают соотечественники, развитие взаимовыгодной кооперации между ними согласно российскому и зарубежному законодательству, оказание поддержки социально незащищенным соотечественников в зависимости от их принадлежности к определенным социальным группам; гуманитарная поддержка соотечественников в чрезвычайных ситуациях.

Основываясь на общепризнанных международных нормах для комфортного существования соотечественников за рубежом, в государствах их проживания должны обеспечиваться не только гражданско-политические и социокультурные права, но и социально-экономические права, под которыми подразумеваются социальные (право на социальное обеспечение, медицинское обслуживание и т.д.) и экономические права (возможность ведения предпринимательской деятельности на недискриминационной основе, доступ к материальным ресурсам и технологиям, возможность совершения любых законных сделок и т.д.). Указанные права соотечественники за рубежом должны иметь в объеме, по крайней мере, равном по сравнению с большинством населения.

Так, Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам оговаривает, что государства обязаны охранять и поощрять права лиц, принадлежащих к меньшинствам, принимая меры, позволяющие, в том числе обеспечить их участие в экономическом прогрессе и развитии своей страны (статья 4.5). Такая норма введена из-за опасности того, что меньшинства по причине своей малочисленности по сравнению с большинством могут стать жертвами социального отчуждения (маргинализации).

Необходимость налаживания экономических связей с российской диаспорой, обладающей солидным потенциалом, конкретных мер по обеспечению социально-экономических прав соотечественников осознавались в 90-е годы прошлого века. Эта тема нашла свое отражение в Основных направлениях государственной политики России в отношении соотечественников, проживающих за рубежом (1994). Однако вплоть до Конгресса соотечественников за рубежом (октябрь 2001 г.) федеральные органы власти защиту социально- экономических прав соотечественников за рубежом, но существу, только декларировали.

Выступивший на Конгрессе Президент РФ подчеркнул, что наши соотечественников за рубежом обладают возможностями для помощи своей Родине в диалоге с зарубежными партнерами, что «российские предприниматели только выиграли бы от более тесного взаимодействия с соотечественниками». 24—25 октября 2006 г. в г. Санкт-Петербурге состоялся II Всемирный конгресс соотечественников, в работе которого приняли участие окало 600 представителей общественных объединений соотечественников из 109 стран мира, а также многочисленные гости.

2 октября 2002 г. при содействии Правительства Москвы было учреждено новое международное общественное объединение «Международный совет российских соотечественников» (МСРС), членами которого ныне являются 137 организаций российских соотечественников из 52 стран. 25 июля 2011 г. на основной сессии Экономического и социального совета ООН (ЭКОСОС) МСРС был предоставлен специальный консультативный статус.

Взаимодействие с экономически активной частью русского зарубежья ценно само по себе, так как создаст условия для укрепления экономического могущества России. Консолидация деловых кругов российского зарубежья — это основа формирования внутренних механизмов развития диаспоры. При этом главной задачей взаимодействия с деловыми кругами российского зарубежья является создание сильного экономического лобби, выступающего в защиту корпоративных интересов российской диаспоры, а не отдельных ее представителей, разработка схемы сотрудничества, учитывающей интересы не только предпринимателей, но и основной массы русскоязычных жителей.

Создание подобной модели предполагает наличие системы стимулов, соответствующих льгот и преференций структурам, оказывающим содействие сохранению и развитию русской культуры, языка, образования. Без создания такой системы серьезный бизнес к поддержке российской диаспоры привлечь сложно. Поэтому еще «Основными направлениями поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002—2005 гг.» было предусмотрено: а) использование механизмов международного сотрудничества России с государствами в целях налаживания экономических связей с соотечественниками за рубежом и их организациями (хозяйствующими субъектами в России); б) оказание организациям соотечественников содействия в получении информации о ситуации на российских региональных рынках труда и о потребности в рабочей силе.

Согласно действующему законодательству, органами государственной власти России и субъектов Федерации осуществляется:

поддержка соотечественников в области культуры, языка и образования для сохранения и развития их культурного наследия и языка, в получении ими равного доступа к образованию на всех уровнях и на родных языках; всестороннее сотрудничество с национально-культурными автономиями соотечественников в государствах; предоставление соотечественникам возможности для удовлетворения своих культурных, научных и информационных потребностей; оказание помощи культурным центрам (организациям, библиотекам, архивам, театрам и другим коллективам соотечественников); изучение культурного наследия соотечественников; сохранение соотечественниками знания родных языков национальностей России; получение лицами, состоявшими в гражданстве СССР, наравне с российскими гражданами среднего и высшего профессионального образования, повышение ими своей квалификации;
поддержка соотечественников в области информации — ее получение, распространение и пользование на родных языках на территориях их проживания, создание средств информации; распространение информации о реализации государственной политики России в отношении соотечественников и их положения в государствах проживания; телевещание и радиовещание, распространение печатных изданий, кино-, видео- и аудиоматериалов на родных языках соотечественников с предоставлением необходимых финансовых и материально-технических средств, а также поддержка СМИ, принадлежащих соотечественникам;
разработка и реализация государственной политики России; содействие соотечественникам в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в законодательстве государств их проживания (пребывания), международных договорах России;
финансирование деятельности России в области отношений с соотечественниками за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ; определение размеров и порядка использования собственных доходных средств органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; создание государственно-общественных фондов для финансовой и материальной поддержки соотечественников; поощрение благотворительной деятельности физических и юридических лиц России в области отношений с соотечественниками;
предоставление льгот и преимуществ (налоговых, таможенных и иных) соотечественникам и организациям, физическим и юридическим лицам России, иностранным лицам и организациям, оказывающим поддержку соотечественникам (ст. 24);
государственный мониторинг в области отношений с соотечественниками (ст. 25) — сбор и оценка информации о положении соотечественников, создание банка данных, прогнозирование ситуации и проведение научно-исследовательских работ; доведение результатов государственного мониторинга до органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, других участников отношений России и соотечественников. СМИ;
представительство интересов соотечественников в органах государственной власти России и органах государственной власти субъектов Федерации (ст. 26) в виде представительных общественно-консультативных органов — советов (комиссий) соотечественников.

Вместе с тем одним из действенных механизмов конституционно- правового регулирования правоотношений с соотечественниками является программно-целевой метод. Например, в октябре 2011 г. утверждена очередная Программа работы с соотечественниками, проживающими за рубежом на 2012— 2014 гг., которая направлена на консолидацию соотечественников, проведение фестивалей, конференций, «круглых столов» по актуальным проблемам, а также Всемирного конгресса соотечественников в 2012 г.

Финансирование указанной Программы осуществляется из бюджетных ассигнований, предусмотренных МИД России в федеральном бюджете на 2012 г. и на период 2013— 2014 гг. для обеспечения мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом.

Следовательно, механизм конституционно-правового регулирования процесса переселения в Россию соотечественников из-за рубежа следует ориентировать на: а) стимулирование приграничного сотрудничества на основе реализации совместных культурно-экономических проектов; б) обеспечение государственных гарантий при реализации соотечественниками инвестиционных проектов на территории России или в ее интересах; в) содействие улучшению социально-экономического положения соотечественников на основе заключения Россией с государствами их проживания соответствующих международных договоров; г) реализацию Государственной программы «Соотечественники» и РПП в 2006—2012 гг., включая:

создание благоприятных условий для добровольного возвращения российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в России и находящихся на других территориях страны, в места их прежнего проживания;
создание миграционной привлекательности для жизнедеятельности людей в российских регионах первой (13 субъектов) и второй очереди (35 субъектов);
обеспечение гарантий и безопасности российских граждан при реэмиграции в места их прежнего проживания;
информационно-правовое и пропагандистское обеспечение реэмиграции российских граждан в места их прежнего проживания.

Необходимость коррекции политики России в отношении соотечественников в сторону усиления прагматичного подхода создания действенных механизмов работы с различными социальными слоями диаспоры диктует новые формы работы с соотечественниками.

Как показывает практика для выстраивания полноценной сети взаимосвязей между исторической родиной и ее народом, живущим в различных странах мира, совершенно не обязательно стремиться к переделу границ. Россия заявила о задаче структурирования и поддержки зарубежного «русского мира» относительно недавно. Вместе с тем «русский мир» как категория неполитическая, невозможен без создания сети социокультурных, экономических, информационных и иных связей. Инициатором создания такой сети может выступать и сама диаспора как ядро «русского мира», и Россия, безусловно, заинтересованная в существовании и развитии этого этнокультурного феномена.

В то же время конституционно-правовое регулирование переселения в Россию соотечественников означает ее готовность принимать их на своей территории. Однако нельзя не признать, что репатриационная модель взаимодействия нуждается в дополнительном законодательном обеспечении, несмотря на наличие реализуемой с 2006 г. Госпрограммы «Соотечественники». Как показали результаты реализации этой программы в 2006—2010 гг., нужен более действенный инструмент собирания «русского мира», а также стимулирования экономического и культурного возрождения России.

В целом реализуемая в России с 2006 г. Госпрограмма демонстрирует свою неэффективность, о чем свидетельствуют результаты ее мониторинга¹Коллегия Счетной полаты РФ 19 мая 2009 г. рассмотрела результаты проверки эффективности и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 2007—2008 гг. на выполнение Госпрограммы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом. Как отмечалось в материалах, до 2012 г. региональными программами субъектов РФ предполагалось принять 443.2 тыс. чел., в том числе 132.4 тыс. участников Госпрограммы (в 2007—2008 гг. 65,2 тыс. чел., из них 20,1 тыс. участников Госпрограммы). Фактически переселились в Россию 8,8 тыс. чел. (13,5% планируемой численности). В результате затянувшегося процесса подготовки и утверждения нормативных правовых документов реализация 1-го этапа (2006) Госпрограммы завершилась к концу 2007 г., на год позже планового. Выявлено, что в 2007—2008 гг. из-за ненадлежащего качества программ, значительного количества содержащихся в них недоработок, превышения сроков подготовки MPP России замечаний и дополнений к ним Правительство РФ, кроме 12 пилотных региональных программ, согласовало только одну из 59 представленных субъектами РФ программ. Кроме того, из-за несогласованности действий субъектов РФ и Минфина РФ в выборе способа получения субсидии, установленного правилами предоставления субсидий субъектам, включенным в Госпрограмму, Минфин РФ осуществит неэффективное расходование средств в сумме 145 мил. руб., что составляет 53,5% субсидий, предоставленных субъектам в 2008 г. Проверка показала что в 2007—2008 гг. новые представительства ФМС России за рубежом не были созданы из-за противодействия властей государств — участников СНГ (Казахстан, Молдавия, Узбекистан, Украина). На 1 января 2012 г. ФМС России имеет 7 загранпредставительств (Армения, Киргизия, Таджикистан, Туркмения, Латвия, Украина и Молдова) и 13 временных групп (Казахстан, Узбекистан, Азербайджан, Белоруссия, ФРГ, Израиль, Литва). Коллегия направила информационные письма в Правительство РФ, Минрегион, Минфин и ФМС России. Отчет направлен полпредам Президента России в СЭФО и ЦАО, в Федеральное Собрание.. Так по состоянию на 1 июля 2011 г. на территорию России суммарно переселились 40 090 чел. — участников Госпрограммы и членов их семей или 8% от первоначально планируемого общего количества соотечественников-переселенцев.

Таким образом, опыт ряда государств (США. Франция, ФРГ, Греция, Китай и др.) свидетельствует, что внимание России к проблеме соотечественников — это норма цивилизованной государственной политики. Такая политика в области защиты прав наших соотечественников за рубежом имеет программно-целевой характер. Действующее миграционное законодательство содержит концептуальные подходы к формированию такой политики и выработке механизмов ее реализации. Вместе с тем взаимодействие России с соотечественниками за рубежом наполняется новым содержанием.

Вопросы защиты прав соотечественников за рубежом все активнее решаются не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов, превращаясь в проблему всероссийской значимости. Это усиливает эффективность общей работы, позволяет более полно удовлетворять разнообразные интересы многомиллионной российской диаспоры за рубежом, а также способствует переселению части соотечественников на территорию страны.