Особенности правоотношений с соотечественниками

Одним из важнейших вопросов современных международных отношений является защита прав национальных меньшинств, проживающих в других странах, государствами их происхождения, а также защита собственных граждан, пребывающих более или менее продолжительное время за рубежом.

Вместе с тем это один из старейших базисных вопросов международного права, решаемый одновременно с появлением государства и зарождением собственно международного права. Так, античные города Древней Греции заключали двух- и многосторонние договоры для защиты своих сограждан, проживающих в других полисах. Остро реагировал на ущемление прав своих граждан Древний Рим, сенат которого тут же посылал легионы в места, где нарушались права римлян.

Первые упоминания о «русском праве» в договорах князя Олега с Византийской империей 907 и 912 гг. связаны с урегулированием правового положения руссов, находящихся или проживающих на территории империи.

Интерес мирового сообщества к проблемам своих соотечественников возник после Первой мировой войны, перекроившей политическую карту Европы. Потребовались более широкие гарантии, закрепленные в системе международных соглашений и имеющие механизмы контроля их реализации, Возникла необходимость в создании международной организации, уполномоченной в регулировании отношений государства с соотечественниками, проживающими за рубежом. Ею стала Лига Наций. Устав которой в 1919 г. подписали 32 государства, еще 13 государств были в качестве приглашенных приступить к статуту.

Декретами Совета народных комиссаров от 28 октября 1921 г. и Центрального исполнительного комитета от 15 декабря 1921 г. устанавливались сроки, в течение которых русские граждане, находящиеся за границей, могли получить советский паспорт. Гражданства лишались: все лица, проживающие за границей в течение пяти лет и не получившие от советских представительств загранпаспортов или соответствующих удостоверений до 1 марта 1922 г.; лица, выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти; лица, добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти или участвовавшие в контрреволюционных организациях; лица, имевшие право оптации Российского гражданства и не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения срока таковой.

В 1922 г. Верховный комиссар по беженским делам норвежец Ф. Нансен организовал Межправительственную конференцию, признавшую «русскими беженцами» беженцев русского происхождения, не принявших иного подданства. Соглашение от 12 мая 1926 г. предусматривало определение статуса русских беженцев и подтверждало их право и право их детей (до 15-летнего возраста по сертификатам родителей) вернуться в страну изгнания; свободное получение виз на выезд-въезд, транзит для беженцев. Юристы-международники из числа русских эмигрантов, возражая против определения русских беженцев как «лиц русского происхождения, не приобретших никакой другой национальности», выступали за признание русских политическими эмигрантами. Положение о гражданстве СССР 1930 г. значительно расширило полномочия союзной власти в области гражданства. Оно предоставило право принятия в гражданство СССР иностранцев, проживавших на территории СССР, не только президиумам ЦИК союзных республик, но и Президиуму ЦИК СССР.

В 1945 г. странами антигитлеровской коалиции была создана ООН. Устав которой рассматривал защиту прав и свобод человека как обязанность всех членов организации (п. 3 ст. 1. п. 16 ст. 13. ст. 55с, ст. 68 и 76 Устава).

Образование постсоветских государств в 1990-е годы превратило их русскоязычное население в меньшинства и зачастую сопровождалось нарушениями их прав. В связи с этим важнейшим актом стала принятая резолюцией 47/135 от 18 декабря 1992 г. Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам.

Вместе с тем положения и механизмы защиты меньшинств, предусмотренные международно-правовыми актами ООН, конкретизируются, углубляются и расширяются в соответствии с реальной ситуацией в том или ином районе планеты региональными организациями¹Так, проблемными вопросами французов, живущих за пределами Франции и ее заморских территорий (примерно 1.5 млн. чел.), занимается Высший Совет по делам французов за границей в качестве консультативного органа при министре иностранных дел страны — Председателе Высшего Совета. В Совет входят 12 сенаторов и 150 делегатов, избираемых всеобщим прямым голосованием французами в различных странах и регионах сроком на 6 лет. Финансирование деятельности Высшего Совета производится в рамках бюджета МИДа Франции., являющимися важными субъектами международных отношений.

Основы отношений России с соотечественниками, проживающими за рубежом, определены ст. 6 ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (1999 г.) и структурно сформированы из: законодательства России в области отношений с соотечественниками (ст. 6) и основ отношений с гражданами России, проживающими за рубежом (ст. 7).

Российское законодательство в области отношений с соотечественниками основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и включает: Конституцию РФ. международные договоры России, базовый федеральный закон и принятые в соответствии с Конституцией РФ и базовым федеральным законом другие законы и иные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Основы отношений государства с российскими гражданами, проживающими за рубежом, определяются следующими положениями:

Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за рубежом;
граждане России, проживающие за рубежом, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России, проживающими на ее территории, за исключением случаев, установленных международными договорами России и российским законодательством при соблюдении законодательства государства проживания;
граждане России, проживающие за рубежом, во время их пребывания на территории России пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России, проживающими на территории России, за исключением случаев, установленных базовым федеральным законом;
лица, имеющие двойное гражданство, одно из которых — российское, не могут быть ограничены в правах и свободах и не освобождаются от обязанностей, вытекающих из гражданства России, если иное не предусмотрено международным договором России или ее законодательством.

Отношения государства с потомками соотечественников характеризуются следующими особенностями:

на потомков соотечественников, являющихся российскими гражданами или лицами, имеющими двойное гражданство, одно из которых — российское, распространяется действие ст. 7;
потомки соотечественников в случае установления по основаниям, указанным в ст. 4 Закона, их родства по прямой восходящей линии с лицами, состоявшими в гражданстве СССР, и выходцами (эмигрантами) создают условия для поддержания интересов к России и связей с ней (ст. 14—18 Закона);
права потомков соотечественников, которые могут вытекать из их родства с лицами, состоявшими в гражданстве СССР, и выходцами (эмигрантами), обеспечиваются в соответствии с международными договорами России и ее законодательством.

В соответствии с высшим приоритетом национальной безопасности — защитой интересов личности, общества и государства — главные внешнеполитические усилия должны быть сосредоточены на достижении основной цели — всесторонней защиты прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом.

В качестве приоритетов России в решении глобальных проблем концептуально определены в том числе: защита прав и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, на основе международного права и действующих двусторонних соглашений (многомиллионная русская диаспора — Русский мир — рассматривается в качестве партнера, включая расширение и укрепление пространства русского языка и культуры); консолидация организаций соотечественников в целях более эффективного обеспечения ими своих прав в странах проживания, сохранения этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связей с исторической Родиной, последовательное создание условий для содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, сделавших такой выбор; изучение и распространение русского языка как неотъемлемой части мировой культуры и инструмента межнационального общения.

Базовый федеральный закон дополнен ст. 11.1, регулирующей вопросы гражданства в отношениях с соотечественниками. В частности, соотечественники имеют право на приобретение российского гражданства в упрошенном порядке в соответствии с международными договорами России и ее законодательными правовыми актами в сфере гражданства; Россия способствует сокращению количества апатридов среди соотечественников на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

Еще одно дополнение связано с содействием добровольному переселению соотечественников в Россию, которое должны оказывать органы государственной власти России и органы государственной власти субъектов Федерации (ст. 13.1). При этом законодателем внесены изменения по вопросу представительства интересов соотечественников в указанных органах государственной власти (ст. 26) и формирования институциональной основы:

Всемирный конгресс соотечественников — высший представительный орган, обеспечивающий взаимодействие соотечественников с органами государственной власти, который проводится не реже одного раза в три года (октябрь 2012 г.);
всемирные конференции соотечественников могут проводиться в период между всемирными конгрессами соотечественников;
Всемирный координационный совет российских соотечественников как орган Всемирного конгресса соотечественников в период между всемирными конгрессами соотечественников и всемирными конференциями соотечественников обеспечивает представительство интересов соотечественников в органах государственной власти, деятельность координационных советов соотечественников в государствах их проживания;
координационные советы избираются для координации деятельности общественных объединений соотечественников из числа их руководителей;
советы (комиссии) соотечественников как представительные общественно-консультативные органы могут создаваться при органах государственной власти.

В целом обеспечение безопасности России в вопросах правоотношений государства с соотечественниками занимает вполне определенное место в системе национального законодательства.