Основания признания и подтверждение принадлежности к соотечественникам

Проблема защиты политических и гражданских прав соотечественников стала актуальной вскоре после завершения советской эпохи. С начала 1992 г. основные усилия новой России были сосредоточены на формировании договорно-правовой базы по защите интересов россиян, проживающих в странах СНГ. Для этого имели место объективные причины, ущемляющие правовое положение наших соотечественников за рубежом: а) их ограничение в гражданских и других правах; б) общие экономические условия в стране проживания; в) сложившиеся политические условия и правовая незащищенность; г) сужение сферы применения русского языка; д) ущемление их экономических интересов; с) бытовой национализм.

Постановлением Государственной Думы РФ от 8 декабря 1995 г. № 1476-ГД была утверждена Декларация о поддержке российской диаспоры¹Россия рассматривает в качестве российской диаспоры всех выходцев из Союза ССР и России и их потомков, не являющихся российскими гражданами, независимо от национальной и этнической принадлежности, языка вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, и признающих свою духовную или культурно-этническую связь с Россией или любым из ее субъектов. и о покровительстве российским соотечественникам. Тогда же был учрежден Совет соотечественников.

Рассмотрим характерные черты законодательства в области регулирования правоотношений с соотечественниками. Изначально они регулировались постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом».

Затем был разработан Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. № 99 (далее — 99-й закон). Согласно ч. 1 ст. 1 указанного закона соотечественники — это лица, родившиеся в одном государстве либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Понятие «соотечественники за рубежом» включало следующие категории лиц:

российских граждан, постоянно проживающих за пределами страны;
состоящих в гражданстве СССР, проживающих в государствах, входивших в состав СССР, получивших гражданство этих государств или ставших лицами без гражданства;
выходцев (эмигрантов) из Российской империи, Российской Республики, РСФСР, СССР и РФ, имевших соответствующую гражданскую принадлежность и ставших гражданами иностранного государства;
потомков лиц, принадлежавших к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.

Основные пробелы в базовом законе о соотечественниках были восполнены Концепцией поддержки в Российской Федерации соотечественников за рубежом (одобрена Президентом РФ 30 августа 2001 г.):

во-первых, оказание всестороннего содействия полноценной реализации и адекватному обеспечению прав и свобод соотечественников определено в качестве приоритета государственной политики;
во-вторых, уточнено понятие «соотечественники». Ими являются лица, постоянно проживавшие за пределами России, но связанные с ней историческими, этническими, культурными, языковыми и духовными узами, стремящиеся сохранить свою российскую самобытность и испытывающие потребность в поддержании контактов и сотрудничестве с Россией.

28 ноября 2002 г. постановлением Правительства РФ утверждены «Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002— 2005 гг.», которые наряду с защитой прав и интересов соотечественников включали продвижение и поддержку за рубежом русского языка, культуры и образования.

Для признания и подтверждения принадлежности к соотечественникам 99-м законом (ст. 3 и 4) были определены соответствующие основания:

а) российские граждане и лица, имеющие двойное гражданство, одно из которых — российское, постоянно проживающие за пределами России, являются соотечественниками в силу гражданской принадлежности. Документом (свидетельством), подтверждающим их принадлежность к соотечественникам, служит документ о принадлежности к российскому гражданству;

признание своей принадлежности к соотечественникам лицами, состоящими в гражданстве СССР, выходцами (эмигрантами) и потомками соотечественников должно быть актом свободного выбора. Принадлежность к соотечественникам подтверждается специальным документом (свидетельством) установленного Правительством РФ образца;
выдача документа (свидетельства) за рубежом производится по основаниям ст. 4 по письменному заявлению лица в месячный срок дипломатическими представительствами (консульскими учреждениями) РФ, на территории РФ — органами внутренних дел РФ по месту пребывания лица;
действия (решения) государственных органов и должностных лиц в связи с выдачей документа (свидетельства) могут быть обжалованы путем подачи жалобы в вышестоящий государственный орган либо в суд по месту нахождения соответствующего ФОИВ;
жалоба по желанию соотечественника может быть подана им через члена совета (комиссии) соотечественников;

б) принадлежность соотечественника к лицам, состоявшим в гражданстве СССР, выходцам (эмигрантам) и потомкам соотечественников устанавливается на основании имеющихся у него документов или иных доказательств, подтверждающих соответственно:

гражданство СССР, гражданскую принадлежность или ее отсутствие на момент предъявления (для лиц, состоявших в гражданстве СССР);
проживание в прошлом на территории Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР и РФ, соответствующую гражданскую принадлежность при выезде с этой территории и гражданскую принадлежность или ее отсутствие (для выходцев и эмигрантов).

В Федеральном законе от 23 июля 2010 г. № 179 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (далее — базовый закон) законодатель уточнил понятие «соотечественник» (ст. 1).

Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.

Соотечественниками за рубежом являются российские граждане, постоянно проживающие за пределами территории России.

Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории России и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории России, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с России лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории России, в том числе:

лица состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
выходцы (эмигранты) из Российского государства. Российской республики. РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.

Кроме того, в ст. 5 базового закона уточнены принципы и цели государственной политики России в отношении соотечественников:

государственная политика России в отношении соотечественников является составной частью ее внутренней и внешней политики и представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, организационных мер, мер в области информации, образования, культуры и иных мер, осуществляемых Президентом РФ, органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации при участии органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, законодательством России для претворения в жизнь принципов и целей, установленных базовым федеральным законом;
государственная политика России в отношении соотечественников основана на принципах партнерства и сотрудничества а также на признании: а) неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина; б) необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав и свобод соотечественников, а также их законных интересов в государствах проживания в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права; в) взаимодействия государств в области обеспечения прав и свобод соотечественников;
цели государственной политики России в отношении соотечественников заключаются в оказании государственной поддержки соотечественникам, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы в качестве равноправных граждан жить в иностранных государствах или вернуться в Россию.

Таким образом, резюмируем: во-первых, новый базовый закон в области правоотношений с соотечественниками, по нашему мнению, не внес ожидаемых коррективов в определение сущности понятия «соотечественник»²В качестве выхода из указанного парадокса законодатель (указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом») установил в качестве основного понятие, ранее определенное 99-м законом.; во-вторых, в России продолжает иметь место парадоксальная ситуация, когда ФМС России является координирующим органом в правоотношениях с соотечественниками (причем в рамках реализации Государственной программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом); в-третьих, для достижения целей указанной Государственной программы мы полагаем выгодным в интересах России наделить соответствующим правовым статусом 5—6 млн. лиц, проживающих на российской территории с неоформленным статусом.