Сущность и содержание миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в России

Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации¹Условимся в понятие «иностранный гражданин» включать понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией РФ гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. Федеральный закон РФ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (далее — базовый закон) вступил в силу с 15 января 2007 г.

Для целенаправленного исследования современного состояния и тенденций развития миграционного учета в России представляется необходимым, во-первых, определить сущность и содержание миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в России; во-вторых, проанализировать институциональную основу миграционного учета, его место и роль в сфере обеспечения безопасности России; в-третьих, выявить особенности регистрации иностранных граждан по месту жительства и их учета по месту пребывания; в-четвертых, дать характеристику ответственности за нарушение российского законодательства о миграционном учете.

Предметом регулирования миграционных отношений в области миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в России являются отношения, возникающие при осуществлении учета передвижений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Россию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по ее территории при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах России либо выездом из России. Они вправе выбирать место пребывания и жительства в пределах России²Права иностранных граждан при осуществлении миграционного учета: ознакомление со своими персональными данными, содержащимися в ГИСМУ, и их защита, исправление персональных данных, содержащихся в ГИСМУ, в случае обнаружения в них ошибок и внесение изменений и дополнений в свои персональные данные; получение справок персонального характера в органах миграционного учета; осуществление иных прав., несут обязанности³Обязанности иностранных граждан при осуществлении миграционного учета: 1) представлять достоверные сведения и осуществлять другие юридически значимые действия, 2) постоянно или временно проживающие в России иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания; 3) временно пребывающие в России иностранные граждане подлежат учету по месту пребывания; 4) иностранные граждане, отбывающие уголовное или административное наказание, подлежат учету по месту пребывания в учреждении, исполняющем соответствующее наказание, в порядке, установленном Правительством РФ; 5) иностранные граждане, иностранные юридические лица и другие иностранные организации, находящиеся за пределами территории России и владеющие жилыми или иными помещениями, находящимися на территории России, в случае предоставления таких помещений для временного пребывания иностранным гражданам выполняют обязанности принимающей стороны по постановке лиц, которым предоставляются помещения, на учет по месту пребывания. наравне с россиянами, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Вполне обоснованно и законодательно установлено понятие «миграционный учет». Под миграционным учетом иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — миграционный учет) понимается деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных российским законодательством сведений об иностранных гражданах и лицах без гражданства а также об их передвижениях по территории России (ст. 2 базового закона).

Организация и ведение миграционного учета иностранных граждан законодателем возложены на ФМС России и ее терорганы, осуществляющие функции правоприменения, контроля, надзора, оказания государственных услуг, законотворчества, субъекта бюджетного планирования и главного распорядителя бюджетных (внебюджетных) средств в сфере миграции.

Будем исходить из того, что передвижения иностранных граждан по территории России, как правило, завершаются их прибытием в места вселения — место жительства⁴Место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства в РОССИЙСКОЙ Федерации (далее — место жительства) представляет собой жилое помещение, по адресу которого они зарегистрированы в порядке, установленном базовым законом. или место пребывания⁵Место пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (далее — место пребывания) представляет собой жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находятся и (или) по адресу которых они подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном базовым законом.. В зависимости от характеристики места вселения выделяются два вида миграционного учета:

с одной стороны, регистрация иностранного гражданина по месту жительства (регистрация по месту жительства), которая заключается в фиксации в установленном порядке органами миграционного учета сведений о месте жительства;
с другой — учет иностранного гражданина по месту пребывания как фиксация в установленном порядке органами миграционного учета сведений о нахождении иностранного гражданина в местах пребывания.

В связи с этим законодателем выделяется правовая дефиниция «сторона, принимающая иностранного гражданина в Российской Федерации» (далее — принимающая сторона). В качестве принимающей стороны могут быть: российский гражданин, постоянно проживающий в России, иностранный гражданин, юридическое лицо, филиал или представительство юридического лица, федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Федерации, орган местного самоуправления, дипломатическое представительство либо консульское учреждение иностранного государства в России, международная организация или ее представительство в России либо представительство иностранного государства при международной организации, находящейся в России, у которых иностранный гражданин фактически проживает (находится, работает).

Правовую основу миграционного учета в Российской Федерации (ст. 3 базового закона) составляют: Конституция РФ, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, базовый федеральный закон, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иные нормативные правовые акты. Другие федеральные законы применяются к отношениям, связанным с осуществлением миграционного учета иностранных граждан в части, не противоречащей российскому законодательству.

На наш взгляд, особенно удачно законодателем сформулированы цели миграционного учета (ст. 4 базового закона), которые вполне соответствуют сущности и содержанию проекта Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, ранее нами рассмотренного:

создание необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами своих прав и свобод, а также для исполнения ими возложенных на них обязанностей;
выработка и реализация государственной миграционной политики;
формирование полной, достоверной, оперативной и актуальной информации о передвижениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных передвижений, а также для ведения государственного статистического наблюдения в сфере миграции;
планирование развития территорий Российской Федерации;
управление миграционными потоками в кризисных ситуациях;
защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в Российской Федерации, а также обеспечение безопасности Российской Федерации и общественной безопасности путем противодействия нелегальной миграции и иным противоправным проявлениям;
систематизация сведений об иностранных гражданах, находящихся в Российской Федерации (в том числе их персональных данных), и о передвижениях иностранных граждан;
решение других социально-экономических и политических задач.

Подчеркнем, что для иностранных граждан (с 15 января 2007 г.) и для российских граждан (с 1 января 2011 г.)⁶Постановление Правительства РФ от II ноября 2010 г. №885 «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ». В частности, заявление установленной формы о регистрации по месту жительства в форме электронного документа, а также копии документа удостоверяющего личность, и документа являющеюся основанием для вселения в жилое помещение, в электронной форме могут быть представлены через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Граждане вправе уведомить орган регистрационного учета о сроке и месте своего пребывания по почте или в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего доступа, в том числе сети Интернет, Единый портал. миграционный учет имеет уведомительный характер, за исключением случаев, предусмотренных федеральным конституционным законом или федеральным законом⁷Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 февраля 1998 г. подтвердил, что регистрационный учет не может носить разрешительный характер и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства..

Основные принципы миграционного учета

свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации;
защита государством права иностранных граждан на свободу передвижения и выбор ими места пребывания и жительства в пределах России на основе законности и соблюдения норм международного права;
сочетание интересов личности, общества и государства;
обеспечение безопасности России и защита ее иных интересов;
доступность совершения действий, необходимых для осуществления миграционного учета;
унификация правил миграционного учета.

Из определения сущности логично выделяется содержание миграционного учета, которое включает три основных элемента:

регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, фиксацию иных сведений, не противоречащих базовому закону;
обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;
ведение государственной информационной системы миграционного учета содержащей сведения, предусмотренные законом.

Рассмотрим особенности прав и обязанностей иностранных граждан, гарантированных в России. Подчеркнем, что иностранцы пользуются в России правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в ее пределах и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, международными договорами России (ст. 7).

При этом разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует (может вводиться):

в пограничной зоне;
в закрытых административно-территориальных образованиях;
в закрытых военных городках;
на территориях, в организациях или на объектах, для въезда на которые в соответствии с федеральным законом иностранным гражданам требуется специальное разрешение;
на территории, на которой в соответствии с указом Президента РФ введено чрезвычайное (военное) положение;
в зонах экологического бедствия;
на отдельных территориях (в населенных пунктах), где в связи с опасностью распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
в зоне проведения контртеррористической операции;
в период мобилизации и в военное время;
в иных случаях.

Безусловно, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц или иных организаций, должностных лиц или физических лиц, нарушающие право иностранных граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в пределах России, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в суд.

Правила и порядок осуществления миграционного учета установлены Правительством РФ согласно ст. 8 базового закона. В частности основаниями для постановки иностранцев на миграционный учет являются три факта: 1) факт въезда иностранного гражданина в Россию; 2) факт регистрации рождения на территории России иностранного гражданина или иного лица, не приобретающих на момент рождения гражданства Российской Федерации; 3) факт утраты российского гражданства лицом, находящимся в России.

Основаниями для снятия иностранцев с миграционного учета служат четыре факта: 1) факт выезда иностранного гражданина из России; 2) факт смерти иностранного гражданина в России; 3) вступление в законную силу решения суда о признании иностранного гражданина, находившегося в России, безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим; 4) факт приобретения российского гражданства иностранным гражданином, находящимся в России.

Рассмотрим особенности деятельности полномочных органов государственного управления в области миграционного учета в России.

Пограничная служба ФСБ России. Органы пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ в течение одних суток сообщают в органы миграционного учета сведения о фактах въезда в Россию либо выезда из России иностранного гражданина.

Органы записи актов гражданского состояния в течение одних суток сообщают в органы миграционного учета сведения о регистрации фактов, предусмотренных п.2 ч.2, пп.2 ч.3 ст. 8, о государственной регистрации перемены иностранным гражданином имени, включающего в себя фамилию, собственно имя, отчество (последнее — при наличии), либо изменения сведений о дате или месте рождения иностранного гражданина.

Перечень сведений об иностранном гражданине, фиксируемых при его миграционном учете (ст. 9 базового закона) в процессе их сбора, фиксации, хранения, обобщения и использования (всего — 17), включает:

вид и реквизиты документа, удостоверяющего личность и признаваемого Россией в этом качестве (наименование, серия, номер, дата и место выдачи, срок действия, а при наличии — биометрические данные, содержащиеся в указанном документе);
вид и реквизиты документа, подтверждающего право на пребывание (проживание) в России;
фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии); дату и место рождения; пол; гражданство (подданство); цель въезда в Россию; профессию; заявленные сроки пребывания (проживания) в России;
даты регистрации по последнему месту жительства (регистрации и снятия с регистрации по предыдущим местам жительства) и их адреса;
даты постановки на учет по последнему месту пребывания (постановки на учет и снятия с учета по предыдущим местам пребывания) и их адреса;
сведения о законных представителях (родителях, усыновителях, опекунах, попечителях); о депортации или об административном выдворении за пределы России (применялись или нет, если применялись, то когда и кем); о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) в России (принималось или нет, если принималось, когда и кем); о привлечении в России к уголовной или административной ответственности либо к ответственности за совершение налоговых правонарушений;
дату и место смерти в России либо дата вступления в законную силу решения суда о признании безвестно отсутствующим или об объявлении умершим, наименование и место нахождения указанного суда;
основания постановки на миграционный учет и снятия с миграционного учета;

Вместе с тем в случае изменения сведений, фиксируемых при осуществлении миграционного учета, соответствующие данные должны сообщаться в органы миграционного учета, которые на основе получаемых сведений об иностранном гражданине формируют банки данных в ГИСМУ. Причем сведения об иностранных гражданах, содержащиеся в ГИСМУ, являются конфиденциальными. Порядок и срок хранения, порядок защиты сведений, фиксируемых при миграционном учете и содержащихся в ГИСМУ, установлены Правительством РФ.

Взаимодействие органов миграционного учета с иными ФОИВ, ОИВ субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты, содержащихся в информационных банках (базах) данных (в том числе в ГИСМУ) сведений об иностранных гражданах, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Порядок обеспечения функционирования ГИСМУ, внесения изменений в содержащиеся в ней сведения, доступа к указанным сведениям и их предоставления также установлен Правительством РФ.