Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции

На важность урегулирования вопросов взаимодействия властных структур в сфере обеспечения безопасности указывают события международного и внутригосударственного уровня. Например, в 2007 г. экстренной массовой эвакуации были подвергнуты сотни российских граждан с территории Грузии, Ливана, Палестины; в августе 2008 г. — примерно 30 тыс. российских граждан из района Цхинвали; летом 2010 г. — сотни тысяч российских граждан в связи с массовыми пожарами на территории России; весной 2011 г. — сотни тысяч японцев из района АЭС «Фукусима — 1» и др.

Условия и особенности взаимодействия ФОИВ и ОИВ субъектов Федерации в сфере обеспечения безопасности государства рассмотрим на примере межведомственного миграционного эксперимента: «Организация приема и временного размещения лиц, прибывших в экстренном массовом порядке на территорию Российской Федерации», проведенного на территории Дальневосточного федерального округа (ДФО) в 2003 г.¹См. также: Тюркин М.Л. Миграционная система России: Монография. М.: Изд. дом «Стратегия», 2005. С. 230 - 240.

Созданная общая обстановка отражала один из возможных сценариев развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в регионе. Состояние привлекаемых сил и средств участников эксперимента, других участвующих структур и органов государственной власти соответствовало замыслу эксперимента²В качестве участников эксперимента привлекались: объединенный оперативный штаб руководства Приморьем, управление по делам миграции ГУВД ДФО, а также оперативные группы ПС ФСБ России, Минобороны России. МЧС России и МВД России. ФОИВ представляли терорганы внутренних дел, ПС ФСБ России, МЧС России, оперативные группы Восточного округа внутренних войск. Дальневосточного федерального округа, а также органы местного самоуправления. В состав участников входили «нелегальные мигранты» — националистические, экстремистские, контрабандистские, уголовные организации и группы..

Основные цели эксперимента были направлены на изыскание новых подходов к организации и ведению гражданской обороны на территории России, качественное совершенствование государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ее дальнейшую интеграцию с аналогичными зарубежными системами.

Частная обстановка в регионе характеризовалась: активизацией деятельности пиратских групп (систематические случаи незаконного задержания и грабежа российских транспортных и рыболовецких судов); расширением масштаба организованной браконьерской деятельности, создающей угрозу запасам морских биологических ресурсов в Японском, Охотском и Беринговом морях; нарастанием угрозы со стороны исламских экстремистов в проведении диверсий на ядерных объектах, предприятиях химической промышленности и ее возможного влияния на экологическую безопасность региона; нарастанием интенсивности проникновения нелегальных мигрантов на территорию России, создающей социальную напряженность в приграничных регионах (Приморском и Хабаровском краях. Амурской области), учащением случаев криминальных вооруженных «разборок» между этническими группировками и другими событиями.

Углубились противоречия между государствами исхода «нелегалов»: развернутая масштабная пропагандистская кампания была направлена на представление миграционной привлекательности сопредельных российских территорий; осуществлялась усиленная психологическая обработка населения для стимулирования миграционных намерений («миграция — это личное благо каждого», «мигрант не нарушитель суверенитета и территориальной целостности России», «Россия ждет тебя») и др.

В созданных политических, социально-экономических, правовых, демографических и экологических условиях источником проектируемого развития миграционных процессов стала техногенная авария на территории соседнего полуострова в результате которой образовались обширные зоны радиоактивного заражения местности³По некоторым характеристикам обнаруживается сходство с японской трагедией 2011 г. (губительный цунами, череда последующих 6-бальных землетрясений, радиоактивное заражение местности, отселение людей за пределы 40-километровой зоны от центра — АЗС «Фукусима»)., активизировалась сейсмическая и вулканическая активность с образованием объемных тектонических разломов земной коры на плоскогорьях и в горных частях полуострова. Социально-экономическая обстановка для восточных мигрантов приобрела кризисную напряженность, обусловленную временной дезорганизацией работы органов государственного управления и паникой местного населения.

Таким образом, миграционная подвижность жителей региона представляла собой неконтролируемый мастями их массовый отток с полуострова на территорию сопредельных государств, в том числе скопление у государственной границы России для экстренной эвакуации из прибрежных районов воздушным, морским и автомобильным транспортом.

В сложившихся условиях непринятие организационно-правовых мер по стабилизации миграционной обстановки могло создать угрозу интересам России в данном регионе. В этой связи Президент РФ принял решение об экстренном массовом приеме и временном размещении лиц, прибывших на территорию страны в результате сложившейся чрезвычайной ситуации техногенного характера (ЧС ТХ) на сопредельном полуострове, в регионах ДФО. Правительство РФ утвердило постановление «О комплексе мер по организации приема и временного размещения лиц, прибывших в экстренном массовом порядке на территорию Российской Федерации».

Предполагалось, что из-за неэффективного функционирования ГИСМУ восточные мигранты, сосредоточенные у госграницы России, в панике из-за слухов и домыслов о последствиях радиационного заражения местности в результате техногенной аварии, в одиночку, семьями и группами, не дожидаясь упорядочения пограничного обеспечения в пунктах пропуска хлынули на территории сопредельных государств, включая российское Приморье.

Особенности обеспечения информационной безопасности составили: необходимость ведения централизованного учета пострадавших лиц и направления информации в ЦБД УИГ согласно миграционному законодательству России; осуществление ежегодного переучета пострадавших лиц; направление сведений в органы исполнительной власти регионов ДФО о пострадавших лицах пожилого возраста и инвалидах, нуждающихся в получении услуг в учреждениях социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, о пострадавших детях-сиротах, оставшихся без попечения родителей, в органы опеки и попечительства для предоставления мест в детских специализированных учреждениях, в том числе в детских домах-интернатах; сбор сведений, поступающих от органов исполнительной власти субъектов Федерации, о пострадавших лицах пожилого возраста и инвалидах, в том числе детях-инвалидах, направленных на стационарное обследование в учреждения социального обслуживания и др.

По условиям эксперимента пограничных сил и средств в пунктах пропуска через госграницу России оказалось недостаточно для самостоятельного сдерживания притока восточных мигрантов. Усилия пограничников были направлены на пресечение неуправляемых действий восточных мигрантов по российской территории, организацию их передвижения через временные пункты пропуска по упрощенной схеме. Часть радикально настроенных восточных мигрантов совместными усилиями ПС ФСБ России, Минобороны России и милиции была блокирована вблизи госграницы. На осложнение миграционной ситуации влиял и прогноз специалистов о вероятности заражения некоторых участков местности Приморского края.

Решением полномочного представителя Президента РФ по ДФО и губернатора Приморского края был создан объединенный оперативный штаб и необходимая группировка сил и средств. В Приморье прибыла правительственная комиссия по организации приема и временного размещения во главе заместителем Председателя Правительства РФ. В анклаве восточных мигрантов на юге Приморья были организованы мероприятия по пресечению волнений среди местных жителей, выявлению экстремистов и каналов нелегальной миграции. В комплексе миграционных мероприятий по организации приема и временного размещения восточных мигрантов, прибывающих в экстренном массовом порядке на российскую территорию, предусматривались меры, регулируемые нормами конституционного⁴Основные меры, регулируемые конституционным правом, лица, принимающие восточных мигрантов, связанные с выездом в зону возникновения чрезвычайной ситуации, подлежали медицинскому и эпидемиологическому контролю, обязательному страхованию., административного⁵Основные меры, регулируемые административным правом, а) реализация решения Президента РФ об экстренном массовом приеме на территорию РФ восточных мигрантов, пострадавших в результате ЧС ТХ на сопредельной территории, и их временном размещении в субъектах ДФО; б) доведение решения о приеме на территорию РФ пострадавших лиц до сведения министерств и ведомств; в) заблаговременное создание оперативных групп от министерств и ведомств для подготовки и проведения миграционных мероприятий по приему восточных мигрантов., информационного⁶Меры, регулируемые информационным правом, а) осуществление переписки и ведение переговоров между ФОИВ и структурными подразделениями с учетом обеспечения информационной безопасности; б) организация комплексного технического контроля и контроля безопасности связи на период миграционного эксперимента; в) организация охраны и пропускного режима на пунктах управления, узлах связи, в местах расположения оперативных групп миграционного модуля; г) организация круглосуточного контроля телефонных переговоров по канатам открытой связи во всех органах управления миграционного модуля; пресечение попыток передачи по этим канатам миграционных сведений ограниченного доступа с выделением соответствующих сил и средств; д) применение засекреченной связи гарантированной стойкости для закрытия основного потока миграционных сведений и передачи важных сведений конфиденциального характера; е) соблюдение информационной безопасности на средствах автоматизации, требований по специальной защите систем связи и автоматизированного управления миграционными органами, технических средств передачи и обработки миграционных сведений в ходе эксперимента; ж) отработка совместных действий по информационному и психологическому воздействию на общественное мнение по созданной миграционной обстановке; з) подготовка и передача материалов о ходе эксперимента для СМИ через созданную пресс-службу и др., экологического и финансового права⁷Основные меры, регулируемые финансовым правам: финансирование мероприятий по приему восточных мигрантов и их временному пребыванию на территории РФ за счет выделения плановых ассигнований, определяемых как постоянно пополняемый за счет резервного фонда Правительства РФ резерв МЧС России, предназначенный для случаев экстренной эвакуации людей..

По состоянию на 21 августа 2003 г. существовавшее миграционное законодательство не позволяло в планом объеме регулировать созданную экспериментальную миграционную ситуацию. В связи с этим по результатам эксперимента были подготовлены и представлены в Правительство РФ предложения по совершенствованию миграционного законодательства.

Динамичная фаза эксперимента проводилась в два этапа.

В ходе первого этапа «Организация мероприятий по приему и временному размещению лиц, в массовой порядке прибывающих на территорию РФ» были отработаны следующие вопросы:

оценка обстановки и принятие решения по организации приема и размещению лиц, прибывающих на территорию России;
организация взаимодействия органов управления и привлекаемых сил в интересах выпал нения внезапно возникающих миграционных задач;
организация приема лиц, прибывающих в экстренном массовом порядке, и их препровождение в места временного размещения;
подготовка предложений по совершенствованию нормативной правовой миграционной базы при действиях в кризисных ситуациях.

В ходе эксперимента были заслушаны ответственные руководители от администрации Приморского края, ФОИВ, руководители УВД Приморского края, выработано решение по совместным действиям для нормализации сложившейся миграционной ситуации.

В ходе второго этапа «Управление ходом мероприятий по временному размещению лиц, прибывающих в экстренном массовом порядке на территорию РФ» Правительство РФ приняло постановление «О комплексе мер по организации приема и временного размещения лиц, прибывших в экстренном массовом порядке на территорию России».

При проведении эксперимента учитываюсь, что главная цель безопасности России — обеспечить защищенность жизнедеятельности населения в техногенно безопасном и экологически чистом мире. На основе результатов эксперимента сделан вывод о том, что важнейшим фактором для обеспечения информационной безопасности является формирование интегрированного миграционного законодательства по предупреждению и ликвидации последствий ЧС ТХ, направленного на координацию решений, принимаемых ФОИВ, по следующим направлениям:

создание государственной системы раннего предупреждения кризисных миграционных ситуаций для превентивного противодействия им;
обеспечение безопасности мигрантов и окружающей среды, предупреждение и ликвидация последствий ЧС ТХ;
повышение устойчивого и надежного функционирования объектов социально-экономической инфраструктуры в условиях ЧС ТХ;
материально-техническое и финансово-правовое обеспечение временно создаваемых миграционных модулей;
совершенствование функций надзора и контроля за выполнением мероприятий по обеспечению безопасности людей и территорий от аварий и катастроф природного и техногенного характера.

Основные цели эксперимента были достигнуты:

определен порядок взаимодействия ФОИВ и ОИВ субъектов РФ при прибытии на российскую территорию иностранных граждан в массовом порядке;
руководство и персонал ФОИВ и ОИВ субъектов РФ получили практику в организации приема учета и размещения лиц, прибывших в экстренном массовом порядке на территорию России;
привлекаемые для эксперимента силы прошли курс подготовки для эффективных действий при выполнении внезапно возникающих задач;
исследовано состояние действующего законодательства в сфере миграции, регулирующего организацию приема и размещения лиц, прибывающих на территорию России в экстренном массовом порядке.

По результатам эксперимента в сложных для безопасности страны условиях выявлены правовые коллизии в организации и осуществлении взаимодействия ФОИВ и ОИВ субъектов РФ в сфере миграции.

Таким образом, можно утверждать, что Россия обеспечивает свою безопасность. Вместе с тем существуют угрозы ее интересам, связанные со сферой миграции. В системе обеспечения государственной безопасности системообразующим элементом является Совет безопасности РФ, функционирующий под непосредственным руководством Президента страны.

В целом на всех уровнях государственной власти (как федеральном, так и региональном) — законодательном, исполнительном и судебном в сфере миграции предпринимаются усилия по урегулированию возникающих кризисных явлений. В то же время реализуемые мероприятия касаются лишь отдельных миграционных процессов и связаны главным образом с решением некоторых задач социально-экономического и демографического развития страны.

Однако, по нашему мнению, целостная государственная политика России в сфере миграции не отражает вызовов современной эпохи. Непрерывная череда различных кампаний, в том числе и пиар-типа, в сфере реализации до июня 2012 г. никем не сформированной миграционной политики страны явно принижает место, роль и значимость сферы миграции для настоящего и будущего Российского государства.