Общая характеристика деятельности органов государственной власти в сфере миграции

В процессе обобщения различных сведений, характеризующих деятельность органов государственной власти в сфере миграции, они были условно сведены в две основные группы: во-первых, полномочия органов обеспечения государственной безопасности; во-вторых, полномочия федеральных органов исполнительной власти России и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Рассмотрим особенности реализации перечисленными органами их полномочий применительно к сфере миграции.

Полномочия федеральных органов обеспечения безопасности. Основная роль в сфере миграции при решении задач безопасности принадлежит органам и силам обеспечения безопасности России, обладающим соответствующими полномочиями. Состав, принципы и порядок действий таких органов и сил определяются законодательными актами. В формировании и реализации политики обеспечения безопасности Российской Федерации принимают участие: Президент РФ. Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Совет безопасности РФ.

Полномочия Президента РФ в сфере безопасности являются системообразующими, правоустанавливающими и для сферы миграции включают:

руководство в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения (национальной) безопасности России;
санкционирование действий по обеспечению безопасности страны;
формирование, реорганизацию и упразднение подчиненных ему органов и сил обеспечения безопасности;
феноменологию гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов госвласти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ);
выступление с посланиями, обращениями и директивами по проблемам безопасности, в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ, уточнение отдельных положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, определение основных направлений внутренней и внешней политики государства (ст. 84 Конституции РФ);
произнесение клятвы при осуществлении полномочий «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» (ст. 82 Конституции РФ);
ведение переговоров и подписание международных договоров РФ и ратификационных грамот (ст. 86 Конституции РФ)¹От имени России (в лице Президента или иного уполномоченного лица) подписаны Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1984 г. и Протоколы к ней. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколы к ней, закрепившие основополагающий принцип международного права в отношении вынужденных мигрантов — принцип невысылки.;
решение вопросов российского гражданства и предоставления политического убежища²Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2003 г. № 1417//СЗ РФ 1997. № 30. Ст. 3601; 2003. № 49. Ст. 4755. (п. «а» ст. 89).

Федеральное Собрание РФ на основе Конституции РФ по представлению Президента РФ и Правительства РФ формирует законодательную базу в сфере обеспечения безопасности страны.

На законодательном уровне вопросам регулирования миграционной политики уделяется особое внимание. Так, Госдума 2-го созыва создавала постоянно действующую межкомитетскую Комиссию по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, обновила редакции законов о беженцах и вынужденных переселенцах. Кроме того, в постановлении от 24 октября 2001 г. № 2007-111 ГД «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации» Госдума обратилась к Президенту РФ и Правительству РФ с предложениями по совершенствованию миграционной политики. Госдума 3-го созыва приняла закон, определивший правовое наложение иностранных граждан и лиц без гражданства в России. КоАП РФ, установивший основания и порядок административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Уполномоченный по правам человека в России подготовил в 2000 г. специальный доклад «О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации». В нем констатируется, что даже после признания Конституционным Судом РФ некоторых норм, противоречащих Конституции РФ, их применение в ряде регионов продолжалось. Наибольшее количество таких правонарушений было выявлено в южных регионах страны. Импульс незаконным действиям и ограничениям придают публичные высказывания отдельных глав субъектов Федерации, носящие оттенки шовинизма, а порой откровенно враждебного отношения к выходцам из регионов Южного и Северного Кавказа.

Правительство РФ в пределах своих полномочий, с учетом сформулированных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ приоритетов координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, формирует в установленном порядке статьи федерального бюджета для реализации целевых программ в сфере миграции, управляет деятельностью ФМС России.

Правительство РФ (п. 1 ст. 114 Конституции РФ): в) обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; с) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Деятельность Правительства РФ связана с политическими и социально-экономическими процессами. Оно заключает межправительственные соглашения, принимает меры к выполнению международных договоров РФ³Так, 30 августа 2000 г. Правительство РФ приняло постановление №641 «О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников». 30 ноября 2000 г. подписано Соглашение между Правительством Республики Беларусь. Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан «О взаимных безвизовых поездках граждан»..

Во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение (ч. 1 и 2 ст. 115 Конституции РФ).

Совет безопасности РФ проводит работу по упреждающему выявлению и оценке угроз безопасности России; оперативно готовит для Президента РФ проекты решений по их предотвращению; разрабатывает предложения в области обеспечения безопасности России, а также по уточнению отдельных положений Концепции национальной безопасности России; координирует деятельность сил и органов обеспечения безопасности.

Совет безопасности РФ (ст. 13 Указа) — это конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Совет безопасности РФ рассматривает вопросы внутренней и внешней политики России в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. Он ответствен перед Федеральным Собранием РФ за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ): обеспечивают исполнение российского законодательства, решений Президента РФ и Правительства РФ в сфере безопасности страны; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой сфере и представляют их Президенту РФ и Правительству РФ. Особыми полномочиями наделены полномочные представители Президента страны⁴1. Организация роботы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ. 2. Организация контроля исполнения решений федеральных органов государственной власти. 3. Обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ. 4. Представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении безопасности. а также о политическом, социальном и экономическом наложении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений. См. указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (с изм. от 21 июня. 9 сентября 2000 г.. 30 января 2001 г.). Ст. 5.. Полномочия ФОИВ, ОИВ субъектов Федерации и органов местного самоуправления рассмотрим на примере государственно-правового регулирования проблем вынужденных переселенцев в России.

Органы государственной власти субъектов Федерации, допустившие на подведомственной территории вынужденную миграцию по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселенцах», совместно с ФОИВ принимают меры по устранению ее причин.

В связи с развитием института частной собственности, внедрением механизма эффективного привлечения средств частных фондов путем введения системы льгот в налогообложении, кредитовании, приоритетном развитии открываются новые возможности неправительственных организаций в содействии решению проблем вынужденных мигрантов. Прямую помощь вынужденным переселенцам оказывают благотворительные организации, фонды, профсоюзы и религиозные организации. Они проводят благотворительные акции, решают проблемы трудоустройства, обеспечивают пункты первичного приема и центры временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев материальными и финансовыми средствами, содействуют их интеграции и адаптации среди остального населения.

В частности, для оказания содействия беженцам и вынужденным переселенцам в обустройстве и адаптации действуют общественная благотворительная организация «Гражданское содействие» и правозащитный центр «Мемориал» (реализует программу «Миграция и право», согласно которой в ряде субъектов Федерации созданы общественные юридические консультации для вынужденных мигрантов).

Помимо органов исполнительной власти общей компетенции и ФМС России для административно-правового регулирования миграционных процессов функционируют отраслевые органы исполнительной власти: ФОИВ по безопасности⁵Согласно Закону «О беженцах» реализуют следующие меры в области вынужденной миграции: а) контрразведывательное обеспечение въезда лица на территорию РФ, режим его пребывания на территории РФ и выезда за пределы РФ, б) в двухнедельный срок предоставляют по запросу ФМС России или ее территориального органа информацию о лице, на которое не распространяются положения ст. 2 либо ст. 5 Закона «О беженцах»; в) в течение трех рабочих дней со дня пересечения лицом госграницы РФ передают ходатайство лица, прибывшего на территорию РФ по обстоятельствам, предусмотренным подл. 2 и 3 п. 1 ст. 4 Закона «О беженцах»; г) в течение трех рабочих дней направляют в ФМС России либо в ее территориальный орган информацию о лицах, прибывших на территорию РФ по обстоятельствам, предусмотренным подл. 2 и 3 п. 1 ст. 4 Закона «О беженцах», и обратившихся с ходатайством. и его пограничные органы⁶Кроме того, на ФСБ России возложены функции по организации во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с незаконной миграцией; пограничными органами (войсками) приводятся в исполнение постановления об административном выдворении за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, если ими нарушены провала пересечения госграницы РФ, либо режим в пунктах пропуска. См. указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»., ФОИВ по иностранным делам является полномочным органом по вопросам миграции, ФОИВ, ведающий вопросами миграции, ФОИВ в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ФОИВ по труду и занятости населения, ФОИВ по образованию, Минюст России и др. Не позднее чем за два месяца до дня окончания срока наказания осужденного, подлежащего депортации за пределы территории РФ, информирует об этом терорган ФМС России и орган внутренних дел по месту расположения учреждения или органа, исполняющего наказание, о его предстоящем освобождении.

Таким образом, федеральные органы государственного управления в сфере миграции наделены достаточными полномочиями для эффективного регулирования миграционных процессов в интересах решения социально-экономических и демографических задач Российской Федерации.