Институциональная структура реализации государственной миграционной политики

Мы уже отмечали, что в начале 1990-х годов Россия была не готова к разработке и реализации государственной миграционной политики, к приему и обустройству на своей территории многомиллионных масс обездоленных людей, к противодействию нелегальной миграции. Дело в том, что в стране не было опыта, средств, законодательной базы и органа исполнительной власти, уполномоченного решать миграционные задачи.

Перечислим основные вехи создания институциональной основы формирования и реализации миграционной политики в Российской Федерации. Указом Президента РФ 14 июня 1992 г. была создана ФМС России в качестве координирующего органа в сфере миграционной политики (Положение о ФМС России утверждено в марте 1993 г.). В 1992—1993 гг. в субъектах Федерации были созданы терорганы ФМС России (территориальные миграционные службы), в 32 субъектах — центры временного размещения вынужденных переселенцев (ЦВР), центры временного размещения иностранцев (ЦВРИ), пункты первичного приема (ППП), посты иммиграционного контроля (ПИК), базы материально-технических ресурсов, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, учебно-методический центр, представительства ФМС России за рубежом.

В 1993—1994 гг. на Службу были дополнительно возложены функции организации иммиграционного контроля, разработки и реализации мер в области внешней трудовой миграции. В целом объем задач созданной ФМС России условно можно свести в основные группы:

совершенствование миграционного законодательства;
прием и размещение вынужденных переселенцев и беженцев, оказание содействия в их обустройстве;
создание системы иммиграционного контроля;
разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции.

Непосредственно реализация государственной миграционной политики осуществлялась через сеть органов, учреждений и подведомственных ФМС России организаций совместно с другими федеральными органами законодательной и исполнительной власти, органами исполнительной власти в субъектах Федерации, международными, общественными, неправительственными и благотворительными организациями. Через терорганы ФМС России обеспечивалась реализация норм законодательства, прежде всего в области вынужденной миграции¹Например, по прибытии и обращению в территориальную миграционную службу вынужденные мигранты получали первичную материальную помощь в форме единовременного денежного пособия. Семьи, не имеющие возможности для самостоятельного временного обустройства, три месяца могли проживать на гособеспечении в ЦВР вынужденных переселенцев и ЦВР. Причем сеть ЦВР создавалась с учетом основных направлений передвижения вынужденных переселенцев и мест их наибольшей концентрации в субъектах Федерации, общей емкостью по приему и размещению до 3.5 тыс. чел. каждый ЦВР. Это обусловлено тем, что при обострении региональных конфликтов чисто вынужденных мигрантов в ЦВР резко возрастало (по данным ФМС России, при урегулировании конфликтов в Чечне через ЦВР прошли более 60 тыс. чел.). Суммарно, в 1992—1999 гг. в терорганах ФМС России прошли процедуру определения их правового статуса 1.8 млн. чел., из которых 1 432 тыс. чел. получили статус. Кроме того, с июля 1997 г. создан механизм снятия с учета по истечении срока действия статуса. Законодатель предусмотрел продление действия статуса для лиц, не получивших господдержки..

Кроме того, из-за роста численности вынужденных переселенцев, прибывающих из зон межнациональных конфликтов и перенесших глубокие психологические стрессы, были созданы центры медико-психологической реабилитации и оздоровления в Московской области («Ватутинки»), в Краснодарском крае («Магри») для ежегодной реабилитации более 2000 человек.

Вопросы реализации миграционной политики совместно с ФМС России в рамках своей компетенции решали более 25 федеральных органов исполнительной власти и практически все органы исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, работа с иностранными гражданами, ищущими убежище на территории России, проводилась во взаимодействии с Пограничной службой ФСБ России и МВД России. В результате мероприятия по определению правового положения иностранных граждан, ищущих убежище на территории России, были приведены в соответствие Федеральному закону «О беженцах», указу Президента РФ «О мерах по проведению иммиграционного контроля» и иным правовым актам в сфере миграции.

Это позволило в 149 пунктах пропуска через государственную границу создать 114 ПИК, в центральном аппарате ФМС России — Департамент, а затем Управление иммиграционного контроля (УИК), в миграционных службах субъектов Федерации — подразделения по работе с вынужденными мигрантами. Кроме того, были созданы структуры для управления внешней трудовой миграцией. В связи с этим с 1994 г. ФМС России осуществляет контроль над работодателями в части привлечения ими и использования на территории России иностранных работников.

В конечном счете, основные усилия Службы направлены на: предотвращен не нелегальной внешней трудовой миграции; легализацию въезда и контроль за своевременным выездом иностранных работников по завершении трудовой деятельности в России; принятие мер по депортации иностранцев, принятых на работу с нарушением действующего законодательства контроль за соблюдением работодателями условий целевого использования иностранных работников, трудовых контрактов, норм трудового законодательства и международных норм в отношении трудящихся мигрантов.

В области внешней трудовой миграции терорганы ФМС России тесно взаимодействуют с администрациями своих субъектов, особенно по вопросам определения целесообразности привлечения иностранных работников. Дело в том, что разрешения на привлечение иностранных работников являются основанием для выдачи консульскими учреждениями России за границей виз иностранцам, въезжающим в Россию в целях осуществления трудовой деятельности. Поэтому контроль за соблюдением установленного порядка привлечения иностранных работников проводится во взаимодействии с органами МИД России, МВД России. Минтруда и соцзащиты России и другими органами.

ФМС России осуществляет лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за рубежом²Согласно Закону РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (в ред. от 2107.2010 г.) «О занятости населения в Российской Федерации».. Переход на лицензионную основу направлен на защиту прав российских граждан, обращающихся к услугам посреднических организаций для трудоустройства за границей, предотвращение и пресечение попыток использования этой сферы для извлечения незаконного дохода. Для реализации своих полномочий ФМС России взаимодействует с органами правоохраны, внешнеполитическими, экономическими и силовыми органами и структурами «на местах».

На международном уровне ФМС России сотрудничает с исполнительными органами таких организаций, как ГФММ, УВКБ ООН, MOM, МОТ в ходе организации и проведения международных конференций и семинаров. Практически сотрудничество со странами СНГ и Прибалтики реализуется в рамках межправительственных соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев. По состоянию на декабрь 2012 г. в семи странах учреждены представительства ФМС России: в Армении, Киргизии, Латвии, Таджикистане, Туркменистане, Украине, Молдове.

На внутригосударственном уровне в системе органов законодательной власти (в структуре Федерального собрания РФ) созданы комитеты и комиссии, компетентные в решении вопросов миграционной политики (например. Комитет Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками). Указанную систему дополняет деятельность неправительственных и общественных организаций (НПО)³Майстренко А.Г. Неправительственные правозащитные организации в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России. 2001. различных категорий мигрантов, благотворительных фондов и др. Так, на Женевскую конференцию (19%) по недобровольным миграциям в СНГ были приглашены лидеры НПО, что способствовало повышению их роли и активности на региональном и федеральном уровнях.

Так как НПО действуют в непосредственном контакте с местным населением, то это повышает степень информированности мигрантов, снижает напряженность в обществе, укрепляет контроль за соблюдением прав мигрантов. В то же время недостаточное внимание к работе с населением провоцирует разрастание конфликтных ситуаций, способствует формированию негативной оценки деятельности органов государственного и муниципального управления и миграционной политики государства в целом.

При Государственной Думе создан Совет переселенческих организаций, наиболее крупной из которых является Форум переселенческих организаций, объединявший первоначально более 300 региональных организаций вынужденных переселенцев. До сих пор Форум содействует решению специфических для переселенцев проблемных вопросов, их информированности вне обращения к органам государственного управления для формирования миграционных намерений.

Деятельность Форума осуществлялась до 2000 г. на средства, выделяемые УВКБ ООН, что, с одной стороны, можно рассматривать как форму поддержки России для мобилизации усилий российского общества на решение проблем вынужденных мигрантов, с другой — как форму поддержки оппозиционных кругов, побуждающую органы власти принимать меры для решения проблем вынужденных мигрантов.

Согласно указу Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в сфере миграции» ФМС России вошла в структуру МВД России. Однако после неудовлетворительной оценки деятельности ФМС МВД России Контрольным управлением Президента РФ в 2003 г. для координации и реализации стратегии миграционной политики в системе федеральных органов исполнительной власти 19 июля 2004 г. была создана Федеральная миграционная служба.

С началом второго десятилетия XXI в. эффективность функционирования системы ФМС России обеспечивают:

центральный аппарат (17 управлений) и 83 тероргана ФМС России, компетентный персонал и соответствующий бюджет;
распределение предметов ведения (полномочий) между центральными, региональными и местными властями и общественными и неправительственными организациями и объединениями в сфере миграции;
автоматизированная ГИСМУ, научное обеспечение деятельности Службы;
действующая нормативная правовая база по актуальным проблемным вопросам регулирования миграционных процессов;
механизм контроля за реализацией миграционного законодательства и расходованием выделенных бюджетных средств;
технические возможности для осуществления эффективного миграционного контроля на всей территории страны и за ее пределами;
существующая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции.

Таким образом, основным институтом в сфере государственной миграционной политики является ФМС России, с 2004 г. подведомственная МВД России, с июня 2012 г. — в ведении Правительства РФ. Вместе с тем формированию государственной политики в сфере миграции способствуют соответствующие положения ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.. Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., а также других руководящих документов.