Место, роль и особенности правоотношений органов, организаций и учреждений в миграционной системе России

Для характеристики правоотношений в МСР подчеркнем, что регулирование миграционных правоотношений осуществляется посредством:

управляющего воздействия на МСР поручениями, указами и распоряжениями Президента РФ: постановлениями и распоряжениями Правительства РФ: постановлениями Федерального Собрания РФ (государственно-правовой модуль);
реализации функций правоприменения, контроля, надзора оказания государственных услуг в сфере миграции системой ФМС России и взаимодействующих с ней органов государственного и муниципального управления (внутренний административно-правовой модуль);
законотворческой деятельности в МСР путем разработки и сопровождения в инстанциях законопроектов, других нормативных правовых актов, проведения правовых экспертиз, представления ФМС России в судах по вопросам миграции (законотворческий правовой модуль);
сбора обработки и преобразования миграционных сведений в управляющее воздействие на МСР. ее элементы в виде информационно-правового регулирования деятельности, осуществляемой ФМС России, ее территориальными органами, подведомственными учреждениями и другими федеральными органами исполнительной власти (информационный модуль);
всестороннего обеспечения МСР на основе реализации функции субъекта бюджетного планирования и главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание ФМС России и реализацию возложенных на нее функций, а также средств, законно поступающих из иных источников финансирования (обеспечивающий модуль).

Государственно-правовой модуль. В сфере государственной миграционной политики доминирует реализация программно-целевого метода: Федеральная целевая программа (ФЦП) «Миграция» (1994— 1995); Федеральная миграционная программа (1998—2000); План мероприятий по реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на 2003—2005 гг. и др.

Автор полагает, что для совершенствования МСР необходимо преобразование системы федеральных органов исполнительной власти в России с приданием ФМС России более высокого институционального статуса¹С 13 июня 2012 г. ФМС России находится в ведении Правительства РФ.. Для этого требуется: определить стратегию государственной миграционной политики на ближайшую (3—5 лет), долгосрочную (10—15 лет) и отдаленную перспективы, сформулировать цели, основные направления, задачи, принципы и выработать механизмы ее реализации. Объем основных задач миграционной деятельности охватывает внешнюю (международную²В процессе международного сотрудничества ФМС России в сфере миграции, например с УВКБ ООН: реализуется законодательство о беженцах, обеспечивается соблюдение прав и свобод человека, защита безопасности, выполнение Россией принятых международных обязательств, предупреждение и сокращение масштаба нелегальной миграции, оказание материальной и юридической помощи лицам, прибывающим на территорию России в поисках убежища, поддержка при проведении конференций и семинаров с привлечением ведущих зарубежных специалистов в международном и российском формате, организация стажировок российских специалистов в миграционных ведомствах зарубежных стран и др.), постсоветскую (страны СНГ³Миграционная политика стран СНГ включает разработку: концепций и целевых государственных программ по регулированию миграционных процессов: двусторонних и многосторонних соглашений между странами СНГ по вопросам миграции: механизмов регулирования миграции в рамках программ занятости населения; законодательно-правовых документов по вопросам социальных гарантий трудящихся - мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев, а также принятие мер по ужесточению иммиграционного контроля и визового режима, упорядочение процедуры получения гражданства, формирование общего рынка труда стран СНГ воссозданием безвизового режима передвижения граждан по всей постсоветской территории, взаимным признанием документов об общем и профессиональном образовании и созданием единого образовательного пространства, разработкой и применением единых социальных стандартов и гарантий для улучшения условий воспроизводства рабочей силы, созданием цивилизованного рынка жилья в странах СНГ.) и внутреннюю (российскую) сферы политики.

Перспективы государственно-правового модуля мы связываем с правовым урегулированием: иммиграции в Россию и внешней трудовой миграции в целях адаптации России к международному рынку труда и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также процесса поддержки и добровольного переселения соотечественников из-за рубежа.

Внутренний административно-правовой модуль, ориентирован на правовое регулирование внутриполитической деятельности России и совершенствование управления процессом расселения в стране. Это обусловлено ухудшающимися экологическими и социально-экономическими условиями в ряде регионов, стихийными бедствиями, природными и техногенными катастрофами, порой вызывающими экстренное массовое переселение людей и требующими дополнительных государственных усилий для решения внутриполитических миграционных проблем.

Перспективы внутреннего административно-правового модуля связаны с правовым регулированием стадии приживаемости мигрантов, особенно вынужденных мигрантов при решении проблем беженцев, вынужденных переселенцев, перемещенных лиц, а также с расселением коренных жителей страны в интересах личности, семьи, общества и государства. Для противодействия нелегальной миграции перспективной правовой мерой является создание эффективно функционирующей, соответствующей международным стандартам и российским условиям системы миграционного контроля.

Основным органом внутреннего административно-правового модуля является информационно-аналитическое подразделение центрального аппарата ФМС России, реализующее научно-информационную, информационно-аналитическую, организационно-методическую функции в процессе организации и проведения всероссийских конференций, семинаров, совещаний и консультаций по актуальным миграционным проблемам с руководителями терорганов ФМС России, представителями неправительственных организаций, других заинтересованных структур.

Законотворческий модуль. Для реализации системного подхода к совершенствованию законодательства в 2000—2012 гг. созданы благоприятные условия, что позволило еще 10 декабря 2005 г. начать реализацию в России Комплекса мер по совершенствованию миграционного законодательства. Усовершенствование миграционного законодательства требуется для решения следующих задач: соблюдения прав и свобод человека и гражданина свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания; регулирования въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, включая трудовую деятельность; упорядочения уголовной, административной и материальной ответственности за организацию незаконной миграции; укрепления правовой основы борьбы с транснациональной организованной преступностью, связанной с нелегальной миграцией; учета и регистрации людей в России; упорядочения пограничного и миграционного контроля для противодействия международному терроризму; обеспечения приоритетного права граждан РФ на занятие вакантных рабочих мест при использовании иностранных работников; выдворения с территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства и усиления их ответственности за нарушение правил пребывания на территории РФ; государственной поддержки временного трудоустройства российских граждан за рубежом, а также вынужденных мигрантов на территории РФ.

Для повышения эффективности функционирования законотворческого правового модуля при решении миграционных проблем необходима разработка проекта Миграционного кодекса РФ, о котором шла речь на заседаниях Межведомственной рабочей группы по совершенствованию российского миграционного законодательства еще в 2003 г. Основные предметы регулирования Кодекса могут быть ориентированы на становление системы оказания государственных услуг в сфере миграции, повышение эффективности административно-правовых воздействий, усиление роли органов государственного и муниципального управления миграционными процессами.

Информационный модуль. Сбор, обработка и преобразование миграционных сведений в управляющее правовое воздействие федеральных органов исполнительной власти на МСР распространяется на все виды ее государственно-правового регулирования. Информационный модуль образует и поддерживает в функциональном состоянии единое миграционное информационно-правовое пространство, интегрируя связи взаимодействия октета основных миграционных процессов на автоматизированной основе⁴С 15 ноября 2002 г. по распоряжению Правительства РФ № 1606-р ФМС России создавала ЦБДУИГ, позволяющий в масштабе времени, близком к реальному, проверять законность въезда, выезда, транзита и пребывания иностранных граждан на территории России, накапливать миграционные сведения, хранить их и передавать. Основной орган информационного модуля — информационно- аналитическое подразделение ФМС России, предназначенное для: разработки различных информационно-правовых документов для структурных подразделений и учреждений Службы; подготовки мероприятий, проводимых в ФМС России; разработки и доведения справочной информации по миграционному законодательству РФ, методических рекомендаций по оформлению исковых заявлений, жалоб, ходатайств и отзывов в различные судебные инстанции; разъяснения по вопросам претензионно-исковой работы и др. В области информационного обеспечения возможно создание в перспективе регистра населения с выделением в его составе подрегистра иностранцев, сети межрегиональных и региональных информационных центров с использованием технического и интеллектуального потенциала объединений мигрантов..

Обеспечивающий модуль. Несомненно, результативность государственно-правового регулирования МСР зависит от всесторонности ее обеспечения, что определяет перспективы обеспечивающего модуля и способствует повышению эффективности его функции в зависимости от результативности деятельности финансово-экономических, хозяйственных и ресурсных структурных подразделений (центров и учреждений) ФМС России.

Таким образом, избрание модульной основы для государственно-правового регулирования МСР вооружает федеральные органы исполнительной власти реальным механизмом достижения цели функционирования системы. В целях реализации перспективной миграционной политики требуется упорядочение в сфере миграции системы органов государственного и муниципального управления. Для этого необходима обоснованная Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на ближайшую и отдаленную перспективы, упорядочение государственно-правового регулирования миграционных процессов в интересах решения актуальных социально-экономических и демографических задач и обеспечения безопасности государства.