Основные этапы формирования и механизм реализации государственной миграционной политики

Наличие нерешенных проблем в сфере миграции существенно влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, формирование миграционных намерений российских и иностранных граждан, перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации, ее безопасность.

В связи с этим следует подчеркнуть многолетнее отсутствие в сфере миграции интегрированного концептуального документа.

отражающего взгляды высшего руководства страны в сфере регулирования миграционных процессов. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р, еще в январе 2006 г. завершила свою историческую миссию¹Отчет о выполнении Плана мероприятий по реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на 2003—2005 гг. ФМС России и МВД России (всего — 54 пункта). 2006. 27 января..

Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации предусматривалось:

обеспечение контроля над иммиграционными процессами в РФ;
создание условий для интеграции вынужденных мигрантов в РФ;
содействие привлечению иммигрантов на работу в РФ, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами;
вхождение России в международный рынок труда, регулирование экономической миграции;
создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в РФ и временно находящихся в других регионах;
поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками;
оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;
создание условий для сохранения и формирования населения в северных, восточных и приграничных регионах РФ;
содействие процессу добровольного переселения соотечественников из государств — участников СНГ и стран Балтии.

План мероприятий по реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на 2003—2005 гг. включал всего мероприятий — 54: выполнены — 24, выполнялись на постоянной основе со сроком до конца 2005 г. — 23, не выполнены — 7 (Госстрой — 2; МВД России — 3; Минтруд России — 2).

Этапы разработки государственной миграционной политики.

Первый этап (ситуационный) — всесторонний анализ детерминирующих для миграционных процессов факторов в стране, ее демографического и социально-экономического и положения за определенный период времени.

При обосновании проекта концепции государственной миграционной политики применимы три основных подхода:

рассмотрение миграционного процесса в его трехстадийности — проектирование людьми своих намерений, их передвижение и приживаемость в местах вселения (трехстадийный подход);
вычленение ключевых проблем в государственно-правовом регулировании каждого миграционного процесса (пробочный подход);
учет объективных регуляторов миграций людей (условий жизнедеятельности) и субъективных (личностных) факторов (поведенческий подход).

Прогноз развития миграционных процессов мы осуществляли на основе анализа воздействий детерминирующих факторов в целях разработки возможных сценариев, обосновывающих гипотезы миграционного поведения людей. Количественные расчеты реализации прогнозных сценариев и моделей позволили смоделировать развитие миграционной ситуации в России и государствах исхода. Например, составление прогноза экономического роста дало представление о потребностях страны в трудовых ресурсах. Сопоставление прогнозных расчетов потребности в трудовых ресурсах с прогнозами естественного движения населения обозначило разницу между потребностями страны в иностранных работниках для ее прогрессивного экономического развития собственными трудоспособными ресурсами.

Трехстадийный подход к обоснованию гипотез взаимного влияния миграционных процессов и социально-экономических изменений позволил выбрать критерии для формулирования целей, задач, принципов и основных направлений государственной миграционной политики (ГМП).

Критерии как основа для принятия политических решений в сфере миграционных процессов, должны удовлетворять условиям:

достаточности численности людей в государстве;
качественному составу жителей страны согласно потребностям ее социально-экономического развития;
соответствию расселения людей (количественно-качественного) по стране размещению ее природных ресурсов;
определению категорий мигрантов и миграционных процессов, требующих специальных методов регулирования.

Учет критериев позволяет определить тип ГМП: если демографические прогнозы указывают на нехватку людей, следует привлекать иммигрантов (задана ГМП — удовлетворить спрос на мигрантов на рынках труда).

Достижение достаточной численности населения страны может обеспечить увеличение ее экономического роста не только путем разработки природных ресурсов, но и за счет инвестиций. В этом случае миграция выступает фактором миграции капиталов (инвестиций). Численность людей в стране определяет спрос на товары и услуги на внутреннем рынке. Причем для достижения определенного уровня спроса может ставиться задача увеличения численности людей. В свою очередь повышение уровня спроса приводит к экономическому росту, подъему производства в стране.

Если в результате социально-экономического анализа и прогноза численности людей в стране вываляется необходимость сокращения относительно избыточного населения, то используются рычаги правового²Например, Конституция КНР от 4 декабря 1982 г. установила (ст. 49), что «супруги – муж и жена – обязаны осуществлять планирование рождаемости»., экономического и административного воздействия для уменьшения притока людей или стимулирования их оттока из региона или страны.

Второй этап (методологический) предполагает: выработку целей, принципов, основных направлений и задач, определение механизмов реализации ГМП. Важны: изучение, селекция и использование приемлемых для конкретных исторических и экономических условий государства методов управления миграционными процессами. Большую опасность представляет автоматический перенос чужого опыта на специфику развития России (например, феномен демократии в США).

Третий этап (результирующий) заключается в разработке механизмов поэтапной реализации ГМП для достижения ее целей и приоритетов в соответствии с решаемыми социально-экономическими и демографическими задачами при обеспечении безопасности страны.

Для данного этапа характерен мониторинг миграционной ситуации в реальном масштабе времени, контроль над эффективностью поэтапной реализации выработанных мер в целях их оперативной корректировки в складывающихся в стране социально-экономических и миграционных условиях.

При выработке стратегии, приоритетов и целей государственной миграционной политики следует учитывать общие функции миграции людей (ускорительную, перераспределительную и селективную). Для решения конкретных социально-экономических задач значимы специфические функции миграции (экономическая и социальная)³Рыбаковский Л.Л. Гришанова А.Г., Кожевникова Н.И. Проблемы новой миграционной политики в России. М., 1995., а также компенсирующая функция (для решения демографических задач).

Кроме того, в проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, в разработке которой автор участвовал в качестве заместителя руководителя Межведомственной рабочей группы при МВД России в составе 47 человек, были заложены организационно-правовые основы обеспечения экономической, демографической и миграционной безопасности страны.

Вместе с тем по вопросу создания новой концепции миграционной политики РФ директор ФМС России на заседании Совета руководителей миграционных служб стран СНГ заявил, что «она будет полностью доработана к концу 2011 г.»⁴Ромодановский К.О. Мигрант не всегда прав // Российская газета. 2011. 27 мая.. Далее представляется целесообразным привести основные положения базового варианта проекта Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации для анализа Концепции, утвержденной 13 июня 2012 г.

Цель государственной миграционной политики России — обеспечить эффективное управление миграционными процессами для устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, ее безопасности, геополитических интересов, прав и свобод человека и гражданина.

Согласно п. 21 Концепции — 2012 определены фи цели ГМП РФ:

а) обеспечение национальной безопасности России, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения России. Но для государственного управления в сфере обеспечения безопасности страны предназначена ФСБ России;

б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения России. Но достижение этой цели обусловлено демографической политикой Российской Федерации на период до 2025 г., а именно стабилизация численности населения к 2015 г. на уровне 142—143 млн. чел. и создание условий для ее росла к 2025 г. до 145 млн. чел.;

в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей. Но брать на себя ответственность за реализацию экономической политики страны представляется не вполне корректным, учитывая наличие Минтруда и соцзащиты России, Минрегиона России, Минэкономразвития России, Минпромторга России и других федеральных органов управления экономического блока.

Приоритетные направления государственной миграционной политики:

разработка и реализация мер по привлечению в страну квалифицированных трудовых ресурсов и снижению эмиграции путем повышения миграционной привлекательности Российской Федерации;
поддержка соотечественников за рубежом и содействие их добровольному переселению в Российскую Федерацию;
формирование гармоничной системы расселения на основе обеспечения миграционной привлекательности регионов страны с учетом демографической ситуации, потребностей в трудовых ресурсах, прогноза социально-экономического развития, создания благоприятных условий для жизнедеятельности местных жителей;
эффективное противодействие нелегальной миграции в системе борьбы с организованной преступностью и терроризмом на международном и внутригосударственном уровнях.

Основные принципы государственной миграционной политики:

учет интересов личности, семьи, общества и государства, индивидуальный подход к решению проблем различных категорий мигрантов, реализация конституционного права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
обеспечение безопасности и защиты интересов России;
приоритетное использование национальных трудовых ресурсов;
привлечение в субъекты Федерации, испытывающие отток населения, на постоянное место жительство трудящихся-мигрантов на основе профессионально-квалификационных критериев их отбора;
обеспечение в рамках законодательства Российской Федерации общепризнанных прав и свобод мигрантов, включая их защиту от насилия, ксенофобии, дискриминации и вовлечения в преступную деятельность на основе принципа равенства всех перед законом и судом;
взаимоуважение и добрососедство местных жителей и мигрантов;
взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления с учреждениями, общественными организациями и объединениями, выступающими в поддержку мигрантов.

Основные задачи государственной миграционной политики:

а) в области законодательства:

обеспечение интересов России при разработке, заключении, участии в международных договорах и их реализации в сфере миграции, включая обеспечение защиты прав и свобод российских граждан за рубежом;
совершенствование государственно-правового регулирования въезда, выезда, транзитного проезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, включая их трудовую деятельность;
развитие международного сотрудничества Российской Федерации для разработки и внедрения системы раннего предупреждения и предотвращения комплексных чрезвычайных ситуаций, следствием которых является экстренная массовая миграция людей;
совершенствование международно-правовой базы в области медицинского, социального и пенсионного страхования трудящихся-мигрантов и членов их семей;

б) в социально-экономической области:

оказание государственной поддержки и содействие добровольному переселению соотечественников из-за рубежа в Российскую Федерацию;
совершенствование экономического и правового регулирования процесса
расселения людей на территории страны;

разработка региональных прогнозных балансов трудовых ресурсов, демографических и миграционных процессов;

создание образовательных, культурно-просветительских учреждений для иммигрантов, специализированных центров изучения русского языка и культуры, формирование механизмов предотвращения этноконфессиональных конфликтов, толерантных взаимоотношений;
создание автоматизированной системы статистического учета адекватно отражающей миграционные процессы;
разработка мер по стимулированию обучения в образовательных учреждениях Сибири и Дальнего Востока граждан государств — участников СНГ, создание условий для их дальнейшего трудоустройства в этих регионах, а также возможности постоянного проживания;

в) в области информатизации.

создание и развитие государственной информационной системы миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, паспортно-визовых документов нового поколения с электронными носителями информации об их владельцах, единой информационной телекоммуникационной системы в сфере миграции;
обеспечение оперативного информирования российских и иностранных граждан, в том числе соотечественников за рубежом, о возможностях переезда, трудоустройства, получения образования, обеспечения жильем и социальными гарантиями в регионах, принимающих мигрантов;

г) в области трудовой миграции:

разработка комплекса мер по созданию благоприятных условий для осуществления трудовой деятельности и возвращения высококвалифицированных специалистов, ранее выехавших из Российской Федерации;
реализация Государственной программы содействия добровольному переселению соотечественников на постоянное место жительства в Россию;
создание федеральной системы учета российских юридических лиц, представительств иностранных юридических лиц, работающих в сфере туризма, организующих прием иностранных граждан для обучения, лечения, а также привлечение для трудовой деятельности, найма и трудоустройства российских граждан за рубежом;
упрощение процедуры выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников и разрешений на работу;
регулирование правового статуса нелегальных трудовых мигрантов;

д) в области иммиграции:

заключение соглашений о приеме, возврате и транзите лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации (о реадмиссии);
законодательное и организационное упорядочение процедуры административного выдворения (депортации) правонарушителей из числа иностранных граждан и лиц без гражданства/нелегальных мигрантов/ из России;
создание межведомственной системы миграционного контроля, унификация технологий паспортно-визового, налогового, таможенного и пограничного контроля, программного обеспечения автоматизированных систем в сфере миграции;
принятие согласованных мер, направленных на противодействие транснациональной организованной преступности, прежде всего терроризму, незаконному обороту наркотиков, торговле людьми, нелегальной миграции;
разработка совместно с органами власти субъектов Российской Федерации комплекса мер социально-экономического и административно-правового характера для предупреждения нелегальной миграции, незаконного привлечения и использования труда иностранных работников, выявления нарушений иммиграционных правил и правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Таким образом, эффективная государственная миграционная политика должна быть направлена на содействие стабилизации общей численности населения, а также на целесообразное расселение людей внутри страны.