Миграционная политика современной России

На фоне социально-экономических преобразований 1990-х годов проявилось различие экономического развития союзных республик. Несмотря на глубокий экономический кризис в России, ее экономическое положение было устойчивее, чем у бывших республик, уровень падения производства и безработицы — ниже, а некоторых видов социального обеспечения и защиты населения (пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование) — выше.

Миграционная ситуация в этот период характеризуется ее кардинальными изменениями. Из страны, отдающей людей, Россия превратилась в страну, их принимающую. По данным автора, положительное для России сальдо миграции в 1989—1995 гг. возросло в 3.7 раза, не столько за счет увеличения притока в страну людей, сколько за счет резкого сокращения их оттока. Так, если в 1989 г. на каждые 100 выехавших из страны лиц приходилось 124 прибывших, то в 1993 г. это соотношение составило 100:367 (половина прибывших — выходцы из Казахстана и других среднеазиатских стран, 20% — из Украины, 17% — из Закавказья).

Резко обострились межнациональные отношения русскоязычного населения в Азербайджане, Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, Таджикистане. Начались процессы «национализации» воинских формирований, кадров, систем образования и средств массовой информации, сокращения числа русскоязычных школ и детских дошкольных учреждений. Существенно изменился национальный состав мигрантов. Если в 1989 г. русские среди прибывших составляли 38%, то в 1993 г. — 80%. При этом в Таджикистане и Закавказье отток русских сопровождав оттоком людей коренных национальностей. В основном и те и другие, мигрируя, бежали от вооруженных конфликтов, насилия и преследований. Сформировался процесс экстренной массовой миграции людей с выраженным вынужденным характером.

К началу 1992 г. на территории России было зарегистрировано около 300 тыс. вынужденных мигрантов из стран своего постоянного проживания. С территории Чеченской Республики вынужденная миграция приобрела массовый характер (например, к концу 1994 г. в качестве вынужденных переселенцев зарегистрировано более 80 тыс. чел. в основном из г. Грозного и 6,5 тыс. чел. из Северной Осетии¹Статистический бюллетень ФМС России. № 5: Вынужденные переселенцы в России. М., 1995.).

Подчеркнем, что в 1989 г. впервые после Великой Отечественной войны на территории России появились беженцы. Первоначально это были граждане СССР, бежавшие из зон вооруженных конфликтов в Узбекистане (свыше 20 тыс. турок-месхетинцсв). В 1990 г. к ним присоединились жертвы этнических конфликтов в Сумгаите, Баку, Нагорном Карабахе; в 1991 г. — бежавшие из районов конфликтов в Грузии и Южной Осетии (100 тыс. осетин). Лица, бежавшие от ужасов социальных потрясений, признавались беженцами по постановлению Правительства РФ и регистрировались органами МВД СССР (РФ). Практически все первые вынужденные мигранты вскоре оформили статус беженца или вынужденного переселенца. К середине 1992 г. (до принятия Закона о беженцах) в стране насчитывалось 315 тыс. беженцев. Всего к началу 1995 г. в стране было зарегистрировано более 600 тыс. вынужденных мигрантов (вынужденных переселенцев и беженцев).

В результате проведенного в 1991 г. социологического обследования вынужденных мигрантов в России было выявлено, что:

основу их миграционных намерений составили такие причины, как принятие законов о статусе государственного языка и о гражданстве, обострение межнациональных отношений, трудности трудоустройства и получения образования, принадлежность к нетитульным этносам;
более 50% мигрантов прибыли из Азербайджана, свыше 30% — из Узбекистана, Армении, Таджикистана, Кыргызстана, Грузии, Казахстана;
в их национальном составе в 1989—1991 гг. было 28% русских и других славянских народов. 30 — осетин, 20 — турок-месхетинцев, 21% — армян, а также 82% мононациональных и 18% смешанных семей.

До принятия базовых законов в области вынужденной миграции (согласно которым различия между вынужденными переселенцами и беженцами стали определяться наличием или отсутствием российского гражданства) правоприменительная практика изобиловала путаницей при отнесении вынужденных мигрантов к той или иной категории.

Кроме того, на формирование миграционной ситуации существенно влияло ослабление контроля за передвижениями людей через государственную границу. Этому в немалой степени способствовало присоединение России в 1992 г. к Женевской конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней от 1967 г. при отсутствии действенной системы миграционного контроля. Однако и в организационно-правовом и в финансовом отношении Россия оказалась не готова к реализации положений Конвенции. В то время когда страны Запада ужесточали режим въезда иностранных граждан на свою территорию, на территорию России хлынули «нелегалы». Незаконно пребывающие в стране иностранные граждане и лица без гражданства стремились обосноваться на ее территории или использовать ее для проникновения в другие страны.

В основном численность «нелегалов» пополнялась гражданами стран со сложной внутриполитической и санитарно-эпидемиологической обстановкой (Афганистана, Анголы, Ирака, Конго, Нигери, Сомали, Шри-Ланки, Эфиопии и др. Всего — более 50 государств). Отсутствие системы миграционного учета в стране не позволяло определять количество нелегальных мигрантов. Оценочно в начале 1990-х годов в страну прибыло нелегально 500— 700 тыс. чел. из числа иностранных граждан и апатридов (экономические иммигранты — в поисках заработка; политические иммигранты — в поисках убежища от политических режимов в своих странах; транзитные мигранты — для использования территории России для проникновения в другие страны). Вместе с тем численность легальных иностранных работников составляла 200—500 тыс. чел.²Красинец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. М., 1997. Ежегодно из страны эмигрировали десятки тысяч квалифицированных специалистов (как правило, в ФРГ, Израиль, США).

Масштабы общего миграционного оборота (сумма прибытий и выбытий) регрессировали (к 1993 г. 6% от 1989 г.) в основном за счет сокращения внутреннего миграционного оборота, переселения людей из регионов Сибири и Дальнего Востока. В 1989 г. объем внутренней миграции (расселения) составил 4,7 млн. чел., в 1994 г. — 3,0 млн. чел. Снижавшаяся миграционная мобильность людей затрудняла обеспечение экономики работниками. Для большинства людей объективные трудности и препятствия в этот период были связаны с неразвитым рынком жилья, отсутствием возможности его приобретения (обмена). Низкий уровень заработной платы обусловил колоссальный разрыв между доходами занятого в общественном хозяйстве населения и стоимостью жилья. Характерные для развивающихся стран сезонные миграции, массовые передвижения людей из регионов, испытывающих спад, в динамично развивающиеся регионы уже не представляли собой организованного и управляемого государством процесса.

Более того, рост численности сельских жителей, в том числе за счет мигрантов из стран СНГ и Балтии, проходил на фоне экономического спада, увеличения безработицы, падения уровня жизни в городах и сельской местности. В результате изменения объемов расселения в миграционных намерениях людей превалировало юго-западное направление. Сократилось число жителей на Севере и Востоке страны, богатых сырьевыми ресурсами. В частности, в результате миграций в 1992—1995 гг. численность жителей уменьшилась: Чукотки — на 39%, Магаданской области — на 29, Корякского АО — на 17, Эвенкийского АО — на 18, Сахалинской и Мурманской областей — на 9, Камчатской области, а также Таймырского и Ненецкого АО — на 12%.

В то время спад производства вызвал отток социально активных людей трудоспособного возраста, что ухудшило половозрастную структуру населения, привело к росту численности лиц пенсионного возраста.

Поданным Росстата в 1989—1995 гг. Центральный федеральный округ России приобрел за счет расселения (перераспределения) российских граждан 229 тыс. чел. Приволжский федеральный округ — 180 тыс. чел., Северный Кавказ — 408 тыс. чел., Центрально-Черноземный район — 110 тыс. чел. Лидерами прироста жителей стали Краснодарский (+218 тыс. чел.) и Ставропольский края (+124 тыс. чел.). Волгоградская (+70 тыс. чел.) и Ростовская (+66 тыс. чел.) области, Москва и Санкт-Петербург со своими областями.

Для характеристики особенностей правового регулирования миграционных процессов рассматриваемого периода заметим, что, по существу, нормативные правовые акты разрабатывались и принимались «по факту» возникновения чрезвычайной миграционной ситуации для предотвращения последствий катастрофического развития событий, в частности:

постановление (1989) «О мерах по созданию необходимых условий для проживания в областях РСФСР турок-месхетинцев, вынужденно покинувших постоянное место жительства в Узбекской ССР» определяло области России для размещения турок-месхетинцев, льготы их семьям в местах вселения (в виде пособий и компенсационных выплат);
постановление (1989) «О мерах по оказанию помощи семьям беженцев, вынужденно покинувшим место жительства в Гурьевской области Казахской ССР» определило порядок выплаты компенсации за утраченное имущество;
распоряжение Президента РСФСР (от 14 декабря 1991 г.) «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» предусматривало: определение мер защиты прав и интересов российских граждан, проживающих в постсоветских государствах, оказание помощи и создание условий для приема и размещения вынужденных мигрантов; образование Комитета по делам миграции населения при Минтруде и занятости РФ; разработку республиканской долговременной программы «Миграция» (1992-1994);
постановление Правительства РФ (от 3 марта 1992 г. № 135) «О мерах по оказанию помощи беженцам и переселенцам» предусматривало комплекс мер по организованному приему, обустройству вынужденных мигрантов, льготы, источники и порядок финансирования мероприятий; и др.

Приоритеты миграционной политики России впервые были сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», утвержденной Правительством РФ 18 мая 1992 г.:

защита прав и интересов граждан, проживающих на территории России и за ее пределами согласно принятой Декларации прав и свобод человека и гражданина и Закону РФ «О гражданстве РСФСР»;
управление миграционными процессами, включая въезд (выезд) мигрантов в Россию, миграционный контроль;
содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов путем создания правовых условий для их приема и размещения;
оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам;
сотрудничество с международными организациями в сфере миграции.

Принципы миграционной политики России составили:

свобода выбора беженцами и вынужденными переселенцами места жительства и видов занятости;
запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев и вынужденных переселенцев в страны исхода, кроме предусмотренных законом случаев;
недопустимость дискриминации вынужденных переселенцев и беженцев по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе, политических убеждений;
гарантированное предоставление вынужденным переселенцам и беженцам вытекающих из их статуса основных прав и свобод, которыми пользуются российские граждане, возможность их судебной защиты;
возможность самостоятельного решения беженцами и вынужденными переселенцами своих проблем;
безусловное соблюдение вынужденными мигрантами обязанностей, вытекающих из требований российского законодательства;
непосредственное личное участие вынужденных переселенцев и беженцев в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициатив и самодеятельности;
недопустимость создания для вынужденных переселенцев и беженцев таких льгот или преимуществ, которые ставили бы их в привилегированное положение перед местными жителями, за исключением чрезвычайных ситуаций и случаев массового притока;
координация действий правительственных и неправительственных учреждений, самих беженцев и вынужденных переселенцев на международном, межгосударственном и национальном уровнях в разрешении проблем их жизнедеятельности;
государственное стимулирование формирования рынка жилья и труда.

В последующем разработанная Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (2003) не отражала концептуальных установок органов государственной власти в сфере миграции. Частично основные задачи государственной миграционной политики были узаконены в 2007 г. в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.

В целом для реализации приоритетных направлений миграционной политики, ее принципов и основных задач потребовались создание в России перспективной миграционной системы, разработка проекта Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, утверждение которого откладывалось с конца 2005 г. до июня 2012 г.