Советская миграционная политика

Согласно Закону о социализации земли, принятому на III Всероссийском съезде Советов (Петроград, 10—13 января 1918 г.), переселенческая политика кардинально изменилась. Если раньше значительная часть расходов оплачивалась самими переселенцами, то теперь бремя расходов несло государство. Вслед за национализацией хозяйства произошла «национализация переселенческих процессов». Изначально переселенческая политика советской власти была направлена на удержание крестьян от переселения на восточные земли. 6 марта 1918 г. Циркулярное письмо ВЦИК призывало к расселению внутри европейской России, ибо восточные регионы страны контролировали белогвардейцы и интервенты.

Реальные возможности по освоению малозаселенных земель открылись с введением новой экономической политики. 30 октября 1922 г. был принят первый Земельный кодеке РСФСР, который состоял из Основных положений и трех частей: о трудовом землепользовании, о городских землях и государственных и земельных имуществах, о землеустройстве и переселении. Пунктом 7 Кодекса предусматривалось, что «открытие и прекращение переселения на территории автономных советских республик и обратного переселения с их территории, а также условия и порядок этого переселения устанавливаются Президиумом ВЦИК по представлению Федерального Комитета по земельному делу». Предусматривались льготы плановым и внеплановым переселенцам, если они поселялись на колонизуемых землях с разрешения переселенческих организаций¹Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства. № 68. Ст. 901..

17 сентября 1924 г. были утверждены тезисы «О ближайших задачах советской власти в области колонизации и переселения». Задача колонизации представляла собой «вовлечение в хозяйственный оборот необжитых земель с целью увеличения сельскохозяйственной и промышленной продукции страны путем рационализации общегосударственных и местных интересов расселения и эксплуатации естественных богатств колонизируемых районов». Переселением в пределах Российской Федерации и Колонизационным фондом ведал Наркомзем РСФСР. Планирование в сфере сельского хозяйства осуществлял Земплан, включая установление смет расходов на хозяйственное обустройство переселенцев.

В целом начавшимся переселениям был придан организованный характер²Исторический опыт регулирования миграции населения в России / Под ред. Л.Л. Рыбаковского. М., 1994. С. 33.. Правительство стремилось удерживать от переселения беднейшее крестьянство из-за объективных трудностей его обустройства. Это было закреплено в 1926 г. постановлением ЦИК и СНК Союза ССР «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и переселению», согласно которому расходы по землеустройству бедноты возлагались на государство. Предусматривались другие формы государственной поддержки: льготный переселенческий тариф, долгосрочный кредит на землеустроительные работы (до 8 лет), льготы по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Но льготы предоставлялись лишь тем, кто мигрировал по аланам переселения и землеустройства ежегодно утверждаемым декретом ВЦИК и СНК РСФСР.

Таким образом, с 1920-х годов в стране получила развитие система переселенческих льгот для отдельных местностей страны. В 1923 г. принят декрет «О льготах для командируемых на работы в отдаленные местности РСФСР», согласно которому рабочим и служащим предоставлялись специальные льготы. Перечень отдаленных местностей включал сибирские и дальневосточные губернии, северные районы и ряд южных республик.

Льготы того периода дифференцировались по степени экономической освоенности территории. Так, на Дальнем Востоке в 1920-е годы выделяли районы «обжитые», «полуобжитые» и «необжитые», что повлияло на размер ссуды для переселенцев. В дальнейшем все осваиваемые местности были объединены в две группы (пояса) — по удаленности от центра страны и условиям работы. Таким образом, при разработке мер миграционной политики использовался метод типологизации регионов

Коллективизация сельского хозяйства страны повлияла на переселенческое движение: члены переселенческих колхозов имели преимущества перед индивидуальными переселенцами; со второй половины 1929 г. льготы предоставлялись лишь переселенцам-колхозникам, крестьяне-единоличники в организованном переселении не участвовали. К началу Великой Отечественной войны действовала система льгот для трудящихся в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР, которые были отменены в 1942 г. и вновь введены в 1945 г.

В ходе индустриализации страны (1930-е годы) применялись меры материального стимулирования работников, направляемых в промышленность; сформировалась система так называемого организованного набора (оргнабора), когда переселение осуществлялось в условиях жесткой плановости. Районы привлечения работников на строительство промышленных предприятий и транспорт определял Нарком труда СССР, а руководство предприятий этих районов было ответственно за подбор работников. За 10 предвоенных лет путем оргнабора было перераспределено по территории страны 28,7 млн. чел., в основном сельские жители.

Однако приток работников из сельского хозяйства превышал потребности промышленности, вызывал чрезмерно быстрый рост городов. В связи с этим проводимой миграционной политике вскоре был придан ограничительный характер. Например, с июня 1931 г. быт ограничен рост населения Москвы и Ленинграда, затем других крупнейших городов страны³Моисеенко. В.М. Территориальное движение населения: Характеристика и проблемы управления. М.. 1985. С. 103.. В 1932 г. в стране вводится единая паспортная система и обязательная прописка по месту жительства⁴Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. 1932. Отдел первый. № 84. Ст. 516. 517. С. 812-822.. В результате был установлен разрешительный характер миграций и государственный контроль за передвижением людей.

К особенной репрессивной форме организованной миграции, опиравшейся на арсенал силовых структур государства относятся депортации некоторых народов и предвоенные «зачистки» приграничных районов. В начале 1930-х годов широкомасштабные депортации были связаны с коллективизацией и «раскулачиванием»⁵После «кулацкой ссылки» советское руководство осознало, что «труд спецпереселениев не столь экономически эффективен, как труд заключенных» (Бердинских В.А. Спецпоселенцы: Политическая ссылка народов Советской России. М., 2005. С. 21).. Репрессированные таким образом переселенцы участвовали в колонизации Севера и других «отдаленных мест», в так называемых специальных поселениях. Зачистки приграничных районов производились с середины 1930-х годов по этническому признаку, от западных границ страны отселялись «неблагонадежные» финны, немцы, поляки; от южных границ — курды и ирани; от восточных — корейцы. Насильственно переселялись русские, грузины, осетины, кабардинцы, аварцы, лакцы и др.

В период Великой Отечественной войны депортации осуществлялись и по национальному признаку⁶В качестве основных причин депортаций народов СССР во время Великой Отечественной войны высказываются следующие:

политические — «устрашение» присоединенных к СССР в 1939-1940 гг. народов;
«возмездие» основному противнику и его союзникам в связи с началом войны;
наказание за «пособничество» врагу во время оккупации;
«превентивные меры» типа избавления ряда народов от «соблазна предательства»;
военно-стратегические меры — освобождение стратегически важных областей страны от «потенциально нелояльного» населения;
национального характера — «ассимиляция... малых народов»;
сознание «некоего интернационального, т.е. межнационально единого, народа»;
«всех сравнять, смешать, снивелировать и создать единую,...покорную общность»;
«прогрузинские настроения» И.В. Сталина и Л.П. Берия — «предоставить Грузии приоритетную роль на Кавказе, заселить грузинами земли депортированных народов, и др.

. Им были подвергнуты: немцы, карачаевцы, балкарцы, чеченцы, ингуши, крымские татары, греки, калмыки, турки-месхстинцы и др. Несомненно, межэтнические конфликты 1990-х гг. явились негативными последствиями депортаций в советскую эпоху.

Масштабы принудительных миграций в 1920—1952 гг. (сталинская эпоха)⁷Россия и ее регионы в XX веке: территория - расселение - миграции / Под ред. О. Глезер и П. Поляна. М.: ОГИ, 2005. С. 602. Выявлено 53 кампании по депортации и до 130 операций.

Выделялись два вида депортации: репрессивная (выселение этноса в другую географическую часть страны) и насильственная (принудительные переселения части нерепрессированного этноса на освободившиеся земли). Репрессивные депортации приводили к массовой гибели людей (например, из 79 тыс. депортированных карачаевцев погибло 27 тыс. чел.). Депортации сопровождались упразднением национальных образований, изменением административно-территориального деления страны. По некоторым расчетам, депортациям внутри страны в 1930—1950-е годы подверглось около 6 млн. чел., а послевоенным репатриациям — 5,7 млн. чел.

В послевоенные годы потребовалась концентрация людских усилий на восстановлении народного хозяйства, освоении новых территорий. К началу 1960-х годов произошли коренные изменения социально-экономической ситуации в стране, обусловившие селективность миграционной политики (например, в части стабилизации сельского населения в Нечерноземье). Значительно увеличились размеры единовременных пособий семьям с детьми⁸Моисеенко В.М. Территориальное движение населения: Характеристика и проблемы управления. М., 1985. С. 103—105., переселяющимся в колхозы и совхозы. На жилую площадь по месту постоянного жительства выдавалась бронь сроком до 5 лет.

При этом регулирование роста крупных городов осуществлялось не только институтом прописки, но и экономическими мерами, например путем ограничения капиталовложений в промышленность и другие сферы народного хозяйства. С 1981 г. запрещалось расширение сети действующих промышленных предприятий в 91 крупном городе и ограничивалось в 57 других городах. Строительство новых предприятий в таких городах могло осуществляться только посредством реконструкции и технического перевооружения действующих. Ограничивалась численность работников (особенно при приеме на работу лиц, не проживающих в данном городе или его пригороде), производственных площадей и объема вредных стоков и выбросов. Фактически «закрытыми» для переселенцев оказались 200 из 300 городов с населением 100 тыс. чел. и более⁹Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Хорев Б.С. Миграциология: Учеб. пособие. М., 1989. С. 59-60..

Государственно-правовое регулирование переселений стимулировалось материально и нематериально в целях перераспределения людей в малонаселенные районы (например, в районы нового промышленного освоения или восстановления разрушенного в годы войны хозяйства). Однако меры экономического стимулирования переселений нередко были неадекватны затратам самих переселенцев в районах вселения.

Возросла эффективность функционирования системы предоставления льгот для переселенцев в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Этому способствовали: а) законодательные акты (1960 и 1967); б) постановления «О жилищно-строительной кооперации» (1982) и «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны» (1985); в) инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненным к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами» Минтруда РСФСР (1990); г) постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС (1988—1990) о порядке исчисления непрерывного стажа работы в этих районах и другие нормативные правовые акты.

Тем не менее, степень закрепления новоселов в районах вселения быта недостаточной, о чем свидетельствуют показатели миграционного оборота в восточных регионах России. В этом убеждают и последствия социально-экономического кризиса страны в 1990-е годы: гиперинфляция, резкое падение производств и эффективности функционирования системы льгот, отток миллионов людей из стратегически важных регионов страны. К сожалению, новые законы кардинально не изменили ситуацию, ибо отсутствовал комплексный подход к формированию миграционной привлекательности мест вселения людей, особенно в районах с экстремальными природными и физико-географическими условиями¹⁰Среди них: Закон «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (февраль 1993 г.); постановление «О поставках продукции (товаров) для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (июль 1993 г.) и др..

В целом особенности государственного регулирования процессов переселения людей в России обусловлены отечественными историко-правовыми традициями, а также предпринимаемыми органами государственного управления усилиями в целях адаптации к складывающимся социальным и экономическим условиям. В то же время методы государственно-правового регулирования переселений людей в условиях плановой социалистической экономики при административно-командной системе управления с началом реформ оказались малоэффективными.

Поэтому в фактически закрытой для въезда иностранцев стране основное внимание уделялось управлению расселением собственного населения. Процесс эмиграции был характерен для послереволюционного периода (в 1917—1925 гг. из страны убыли в зарубежные страны, по различным подсчетам, от 2 млн. до 3 млн. чел.¹¹Антоненко Н.В. Эмигрантские концепции и проекты переустройства России (20-30-е гг. XX в.): Автореф. дис. д-ра ист. наук. М.. МГОУ, 2011. С. 3.).

В период Великой Отечественной войны миллионы советских граждан стали вынужденными мигрантами, будучи насильственно угнанными в Германию и оккупированные ею страны. По данным генерал-майора А. Кирилина¹²Осипов С. Генерал убитых армий // Аргументы и факты. 2011. 15 июня., начальника управления Минобороны России по увековечению памяти погибших защитников Отечества, из 4559 млн. советских военнопленных в плену погибло 2,7 млн. чел. Были и тс, кто, будучи живым, не пожелал вернуться в страну (например, в 1946 г. «на Запад ушли» 480 тыс. «перемещенных лиц»).

Вместе с тем в условиях начавшейся в 1990-е годы перестройки потребовалась разработка и реализация иной миграционной политики.