Дореволюционная миграционная политика России

Государственная миграционная политика занимала одно из центральных мест во внешней и внутренней политике России на протяжении длительной истории. Из результатов анализа отечественного миграционного опыта следует, что решение проблем переселения людей возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционных процессов. Для эффективного урегулирования миграционных процессов важна адресная государственная материальная поддержка переселенцев, экономное расходование выделяемых ресурсов, предотвращение (упреждение) неконтролируемой (экстренной, стихийной) миграции.

Взаимовлияние территориально и хозяйственно соседствующих этнических элементов имеет огромное значение при исследовании российского колонизационного (переселенческого) процесса, который В.О. Ключевский выделял в качестве основного в истории России.

Под понятием «переселение» автор полагает достаточным и логичным понимать «массовое, длительно повторяющееся передвижение в малонаселенные или экономически недоразвитые по сравнению с местами выхода переселенцев районы, совершающиеся под действием экономических или политических причин». Переселение осуществляется в целях колонизации (заселения и использования производительных сил) малонаселенных и экономически недоразвитых территорий группами людей, переселяющихся из более населенных мест.

Эффективная государственная переселенческая (преимущественно иммиграционная) политика проводится с конца XVII в., когда Россия стала активно привлекать иностранцев для формирования армии «нового строя», заселения и освоения своей территории. Петр I лично «нанял в Голландии до 900 человек всевозможных мастеров, от вице-адмирала до корабельного повара, и истратил на 15-месячную заграничную поездку (1697—1698) не менее 2,5 миллионов рублей»¹Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост., вступ. ст. и прим. В.А. Александрова. М.: Правда. 1990. С. 171-172.. Манифестом Петра I «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г. иностранцам («военного звания», купцам и «разным мастерам», правоведам) предоставлялся въезд в Империю с гарантией прав и льгот.

Политика Петра I была продолжена Екатериной II в ее манифестах: «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованных им правах»²Полное собрание законов Российской Империи с 1649 г. Т. XVI. 1830. С. 313— 316.; «О свободном поселении иностранцев в России» (декабрь 1776 г.); «О реестрах свободных и удобных для поселения земель» (1777) и др. На въезжавших составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев»³Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего бытия? М., 1994.С. 158..

Основные льготы, гарантированные иностранцам (их переселение предполагало обязательное их вступление в российское подданство):

освобождение от уплаты налога, другие льготы по платежам и податям в казну; сроки освобождения устанавливались дифференцированно, в зависимости от региона вселения (регионально дифференцированные льготы), от численности населения в поселении и от рода занятий переселенцев;
освобождение от воинской повинности и гражданской службы;
свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов всеми категориями верующих;
выплаты из казны для обзаведения хозяйством и приобретения необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался по истечении 10 лет в течение трех последующих лет равными частями;
прожившим в империи 10 и более лет разрешалось вывозить все нажитое, при меньшем сроке часть нажитого сдавалась в казну.

До реформы 1861 г. переселения осуществлялись в основном в пределах европейской части страны (Воронежская, Харьковская, Тамбовская, Саратовская и Оренбургская губернии). Отмена крепостного права способствовала активизации переселений, разработке переселенческой политики. Переселенческий вопрос в начале XX в. был одним из главных вопросов внутренней политики правительства. Переселение крестьян из густонаселенных центральных районов России способствовало действительному освоению сибирских просторов, уменьшению недовольства крестьян в центре, предотвращению возможного социального взрыва⁴«Переселенческого движения, как явления народной жизни, у нас не существовало; были переселения по вызову самого правительства, случатся, и даже нередко, переход отдельных лиц под влиянием исключительных обстоятельств в малонаселенные местности, но сравнить такие уходы с современным движением не представляется возможным» (Кауфман А.А. Переселение и колонизация. СПб., 1905. С. 16)..

Представление о масштабах переселенческого движения после крестьянской реформы создал А.Н. Куломзин (1864—1919), который в 1896 г. в качестве статс-секретаря совершил поездку по территории Сибири (по Высочайшему Указу от 15 июля 1915 г. был председателем Государственного Совета России)⁵«Я поставил себе задачею вникнуть в причины, вызывающие уход переселенцев с родины, и условия, которыми он обставлен, выяснить нужды этих выходцев в пути следования, ознакомиться с многообразными сторонами первоначального устройства и жизни их на новой родине, с характером земель, на которых в настоящее время новоселам приходится созидать свое хозяйство, а равно и с местностями, могущими служить будущим колонизационным фондом. Сделав с этою целью в пределах Сибири, не считая железной дороги. 2200 верст водными путями и 5000 верст по фунтовым дорогам, я посетил главнейшие врачебно-продовольственные пункты — этот первый приют переселенцев, был в 135 поселках лично и в 64 поселка посылал состоявших при мне чиновников, ездил в тайгу, на места работ гидротехнических партий. Везде знакомился с деятельностью и делопроизводством по переселенческим делам. Повсюду опрашивал переселенцев и не упускал случая беседовать с местными знатоками края и переселенческого дела» (Куломзин А.Н. Всеподданнейший отчет статс-секретаря Куломзина по поездке в Сибирь для ознакомления с положением переселенческого дела СПб., 189Ь. С. 3-4)..

Урегулирование процесса расселения людей осуществлялось по потребностям развития хозяйства (в связи с получением крестьянами свободы передвижения). Законодательно переселение должным образом не регулировалось. По мнению исследователя переселений А.А. Кауфмана, крестьянская реформа в этой области явилась шагом назад. Однако потребности в заселении отдельных окраин страны вынуждали власти поощрять переселение.

Политическая необходимость диктовала принятие мер по заселению присоединенных территорий Приамурского края. Амурской и Приморской областей русскими и иностранными подданными (в 1861 г. им были предоставлены льготы по податям и повинностям). В середине 1870-х годов было издано положение о порядке колонизации киргизской степи. Но переселенческая политика России фактически запрещала выселение крестьян из западных губерний, чтобы не ослабить там позиции русского этноса.

В 1881 г. утверждается положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли». Однако эти правила не способствовали переселению, а сдерживали его, ибо отведение земель под заселение и ссудная помощь значительно отставали от объективной потребности в них⁶Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999. С. 34-35.. По Закону от 13 июля 1889 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мешан на казенные земли и о порядке перечисления лиц означенных сословий, переселившихся в прежнее время» государственные земли в Тобольской и Томской губерниях, в Семиреченской, Акмолинской и Семипалатинской областях переселенцы получали в постоянное (бессрочное) пользование⁷Переселенцы не имели права «ни отчуждать, ни обременять долгами полученную землю» (она принадлежала казне) и за пользование землей они платили государственную подушную подать и отбывали казенные земские повинности (денежные и натуральные). Закон распространял на новоселов круговую поруку, когда при общинном пользовании землей они сообща отвечали за исправный взнос налогов, арендной платы и отбывание повинностей. Ходатайства крестьян рассматривались уездными и губернскими властями и потом направлялись в министерства внутренних дел и государственных имуществ. Переселенцу приходилось долго ждать ответа на ходатайство, не снимаясь с места до получения сообщения из района водворения о наличии свободной земли. Требовалось особое разрешение и на продажу имущества. См.: Шободоев Е. Во власти истории: Сб. ст. и публ. / Сост. А.В. Шободоева. Иркутск: Оттиск, 2009..

Закон предусматривал льготы и оказание помощи переселенцам: они освобождались в Сибири от уплаты казенных сборов и арендных платежей на три года полностью, в последующие три года — на 50%; новоселы получали отсрочку в отбывании воинской повинности на три года; по прибытии на место водворения нуждавшиеся имели право получать семенные ссуды наравне со старожилами. Пункты о льготах не подлежали оглашению из-за опасения правительства, что их опубликование вызовет массовый уход крестьян из районов помещичьего землевладения. На основании обращения иркутского генерал-губернатора (от 22 сентября 1890 г.) в МВД действие закона распространилось на Иркутскую и Енисейскую губернии.

К концу XIX в. сформировались концептуальные взгляды на переселенческие процессы, что позволило Российскому государству проводить эффективную политику переселения. Признание получила концепция поэтапных (волновых) переселений, согласно которой окраинные районы должны заселяться жителями из смежных территорий, ибо для них издержки переселения не столь велики. Успешность переселения связывалась со сходством хозяйственных и природно-климатических условий районов выхода и вселения, по такому принципу и подбирали переселенцев. На практике для переселений более подходили зажиточные крестьяне и многодетные семьи, способные быстро обустроиться на новом месте.

Такого мнения придерживались А.А. Кауфман и Н.М. Баранов, а министр внутренних дел Н.Н. Дурнов, напротив, считал, что лица, располагающие значительными материальными средствами, редко стремятся покинуть родину, это удел бедняков. Подобной точки зрения придерживался министр земледелия А.С. Ермолов.

В тот период применялись две модели оказания помощи переселенцам: во-первых, (господствующая модель) адресная помощь конкретным переселенцам в целях облегчения их обустройства в районах вселения; во-вторых, развитие инфраструктуры и польем хозяйства районов вселения⁸Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграции. М., 1973. С. 116—121..

Изменение переселенческой политики и подходов к ее реализации диктовало решение о строительстве Сибирской железной дороги. Для регулирования переселений в 1893 г. под председательством Государя Императора был создан Комитет Сибирской железной дороги и 14-миллионный фонд «вспомогательных по Сибирской дороге предприятий». Пособия и льготы были значительно расширены: ссуды выдавались на дорогу, хозяйственное обустройство (на ссудные деньги можно было приобрести 2 лошади, 2 коровы, 2 телеги, сани, сбрую, необходимые земледельческие орудия) и на посев. Лесоматериалы на приусадебные постройки отпускались безвозмездно. Были организованы склады сельхозинвентаря.

Из фонда на частные пожертвования Александра III осуществлялось церковно-школьное строительство. Интерес к переселенческому движению был вызван экономическими соображениями: постройка железной дороги могла принести выгоду народному и государственному хозяйству при условии заселения и промышленного развития районов Сибири. Государственному регулированию подлежали организационно-социальные проблемы: перевозка переселенцев, создание сети врачебно-продовольственных пунктов, подготовка мест вселения, увеличение площади пригодных для колонизации земель (с 1895 г.), обследование неизученных пространств Сибири.

В целом переселенческая политика в этот период была реализована за счет привлечения на водворение в Сибирь почти половины всех жителей Черноземья. «О подобном переселении миллионов людей в кратчайший срок и рассуждать было нельзя; если же растянуть эту операцию на много лет, тогда придется переселить в Сибирь уже не половину, а чуть ли не всю Россию, ибо население постоянно увеличивается»⁹Гурвич И.А. Переселение крестьян в Сибирь. М., 1988. С. 110..

Государственное регулирование переселений заключалось в поддержке переселенцев в районах вселения. Для реализации переселенческой политики в 1896 г. было создано Переселенческое управление. Принятые 6 июня 1904 г. Правила о переселении (№ 3.15) разрешили полную свободу переселений¹⁰Высочайше утвержденныя Временныя Правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев // Полное собрание законов Российской империи. Т. 24. Отд. 1. № 24701 С. 603-608.. По мнению русских специалистов в сфере переселений И.Л. Ямзина (1882—1934) и В.П. Вощина, это было учреждение чрезвычайной важности, которое располагаю всеми сведениями о Зауралье¹¹Эпштейн А.Л. Льготы для работающих в районах Крайнего Севера. М., 1963. С. 68. и как «всеазиатская земская управа» фактически влияло на жизненный уклад и развитие производительных сил целых территорий государства.

В дальнейшем правительство расширило систему государственных льгот. Так, размеры ссуд на обустройство зависели уже не от потребности переселенцев, а от хозяйственных трудностей, с которыми они сталкивались в местах вселения. Переселенческая политика реагировала на изменения экономической и демографической ситуации: если объемы переселения превышали желаемые, размеры ссуд снижались, а ходачество ограничивалось.

Вместе с тем часто критиковалось землеотведение. А.Л. Кауфман утверждал, что финансирование строительства дорог осуществлялось по остаточному принципу, что затрудняло переселенческое движение (не отсюда ли слово «передвижение» — переселенческое движение?). Из главных задач переселения успешно осуществлялось заселение русскими людьми окраин, менее успешной была борьба с малоземельем, внесением существенных позитивных изменений в жизнь российских деревень.

Таким образом, проводимая переселенческая политика оказала положительное влияние на развитие осваиваемых и заселяемых районов. В ходе реализации дореволюционной переселенческой политики был накоплен практический опыт, основанный на теоретических подходах, приемлемых для урегулирования последующих миграций в России.