Миграциология

Федеральные и региональные миграционные программы как механизм реализации миграционной политики России

При переходе от плановой системы управления народным хозяйством страны к рыночным регуляторам получил распространение программно-целевой метод, в том числе в сфере миграции. Государственные (федеральные, президентские) целевые программы широко применяются в разных странах и их объединениях в качестве действенного инструмента реализации миграционной политики.

Методология формирования и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) в сфере миграции апробирована на долгосрочной республиканской программе «Миграция». Требования к ФЦП сформулированы в Постановлении Правительства РФ (1995) № 594.

Программа «Миграция» включала: оценку сложившейся в России миграционной ситуации и прогноз ее развития, приоритетные направления и принципы миграционной политики, задачи, практические меры по оказанию помощи в расселении, жилищном и социально-культурном обеспечении мигрантов, требования к правовому, организационному, информационному и финансовому обеспечению программы. Содержание подпрограмм составили разделы: правовая защита; расселение и жилищное обустройство; занятость; социальное обеспечение; медико-санитарное обеспечение; организация питания и торгового обслуживания¹Приложения к Программе содержали: а) перечень международных правовых актов (касающихся прав беженце» и вынужденных переселенцев), к которым необходимо было присоединиться России; б) перечень российских нормативных актов, в которые необходимо было внести изменения и дополнения в первоочередном порядке, в) список благоприятных и относительно благоприятных для расселения вынужденных переселенцев и беженцев территорий; г) мероприятия программы с указанием сроков, исполнителей и необходимых затрат для их проведения. .

Программа «Миграция» просуществовала два года. За это время миграционная ситуация в стране существенно изменилась, увеличилось количество миграционных проблем, возникла необходимость в разработке новой программы, которая получила название Федеральной миграционной программы (ФМП) согласно Указу Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668.

ФМП действовала до 2002 г., трижды корректировалась. Адресная социальная помощь семьям вынужденных мигрантов оказывалась через терорганы ФМС России. При этом должностные лица территориальных органов решали проблемы, связанные с: психологическими стрессами людей из-за вынужденной смены места жительства; трудностями приживаемости в новой для ребенка среде общения; адаптацией детей к российской системе среднего образования; отсутствием условий для организации полноценного учебного процесса из-за нехватки школ, детских садов в местах проживания вынужденных мигрантов; ухудшением санитарно-эпидемиологического и медицинского обслуживания.

Это обусловило решение специфических задач социальной поддержки детей из семей вынужденных мигрантов, включая:

• создание условий для оказания помощи детям, предупреждение социального сиротства;
• обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья детей;
• оказание социально-психологической и педагогической помощи детям, создание условий для их образования, внедрение специальных педагогических технологий компенсирующего обучения;
• организацию научно-методических разработок по педагогическим и социально-психологическим проблемам реабилитации детей;
• определение правовых гарантий детям, защита их прав на обучение и воспитание в семье, имущественных, жилищных и других интересов;
• гуманитарную помощь ребенку, в том числе в поиске родителей или других членов его семьи;
• оказание малообеспеченным семьям адресной материальной помощи на дополнительное питание, летний отдых и оздоровление детей.

В ходе реализации ФМП удалось осуществить переход от стихийных расселений вынужденных мигрантов к государственному регулированию процесса их жилищного обустройства на территории России. Причем при решении жилищных проблем вынужденных переселенцев были реализованы новые формы временного и постоянного жилищного обустройства: 1) создание жилищного фонда для временного проживания в течение трех месяцев в системе центров временного размещения (ЦВР)²ЦВР предназначен для временною проживания мигрантов, попоивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и прибывших с ними членов семьи, и вынужденных переселенцев, не имеющих возможности самостоятельно найти себе место жительства на территории РФ.; 2) финансирование строительства и приобретения жилья для временного (постоянного) проживания вынужденных переселенцев; 3) долевое финансирование строительства компактных поселений вынужденных переселенцев; 4) предоставление возвратных беспроцентных ссуд на строительство или приобретение жилья.

Одной из форм расселения и обустройства мигрантов является строительство компактных поселений самими вынужденными мигрантами. В частности. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» и ФМП предусматривали оказание поддержки вынужденным переселенцам в местах их компактного проживания (МКП)³Финансовая помощь из средств федерального бюджета в рамках ФМП была оказана 156 МКП вынужденных переселенцев в 39 субъектах Федерации. Финансировалось строительство жилья в городской и сельской местности в 32 регионах в соотношении 1:2 (учитывалось то, что себестоимость строительства в сельской местности была значительно ниже, чем в городах, а также возможности по созданию рабочих мест в условиях безработицы). Интенсивно строилось житье в основных регионах расселения вынужденных переселенцев (Псковской, Новгородской, Калужской, Астраханской, Нижегородской, Самарской, Саратовской, Воронежской областях и в Ставропольском крае).. Вместе с тем МКП представляют собой эффективную форму жилищного обустройства людей, привыкших проживать общиной. К ним следует отнести: русских духоборов; молокан; компактно проживающие в Тульской, Брянской и Белгородской областях семейные общины. Однако большинство вынужденных мигрантов предпочитали селективное расселение, самостоятельное жилищное обустройство при поддержке государства получение долговременных беспроцентных ссуд и др.

С принятием в 1993 г. законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» были определены подходы к решению проблем лиц, ищущих убежища в России. Это позволило регламентировать процесс приема и обустройства вынужденных мигрантов, предоставить им дополнительные (по сравнению с гражданами России) права на социальную защиту. В последующие годы вносились изменения и дополнения в эти законы.

Среди миграционных процессов наряду с вынужденной миграцией, внешней трудовой миграцией и нелегальной миграцией законодатель выделил «внутреннюю миграцию» без определения сущности этого термина. Для оценки действенности Программы рассмотрим наиболее значимые результаты, достигнутые в ходе ее реализации по основным направлениям.

В этот период в целях межгосударственного правового регулирования миграционных процессов были заключены и ратифицированы Федеральным собранием РФ (1992—1995) двусторонние соглашения с Таджикистаном, Туркменией, Грузией (не ратифицировано грузинской стороной), Латвией, Эстонией (не ратифицировано эстонской стороной), Белоруссией, позже — с Киргизией (вступило в силу в 1997 г.), Азербайджаном (вступило в силу в 1998 г.), Арменией (вступило в силу в 1999 г.).

Соглашения предусматривали урегулирование миграционных процессов и защиту прав переселенцев. В области вынужденной миграции было заключено Межгосударственное соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, а в 2001 г. — соглашение между Россией и Украиной. Перечисленные соглашения способствовали гармонизации национальных законодательств на постсоветском пространстве в сфере миграции и введению односторонних ограничений.

Для принятия неотложных мер по противодействию нелегальной миграции в 1994 г. принято постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции» (утратило силу), которым утверждено Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства. Подготовлены нормативные акты по вопросам предоставления статуса беженца, методические указания по порядку рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, разработаны форма удостоверения беженца и Положение об удостоверении беженца. В целом новое законодательство было направлено на решение проблем миграции в первой половине 1990-х годов.

Создание сети специальных учреждений в условиях массового экстренного прибытия вынужденных мигрантов было важным по причинам:

• гуманитарным — бездомным людям, ищущим убежище на территории России, оперативно предоставлялось комфортабельное жилье;
• социальным — предоставление жилья дополнялось набором ряда социальных услуг (психологическая помощь, медицинское обслуживание, материальная поддержка, бесплатное питание в течение трех месяцев);
• экономическим — вынужденные переселенцы, проживающие в ЦВР, обычно расселялись вблизи них, интегрировались с коренными жителями.

Для размещения ЦВР на территории России разработаны критерии: а) заселенность региона (приоритетными считаются приграничные, малозаселенные регионы); б) трудонедостаточность региона — потребность региона в людях и трудовых ресурсах; в) стратегическое положение региона; г) ситуация на локальных рынках труда, перспективы развития сфер занятости в аграрном секторе, в городской местности.

Полагаем, что экономически эффективной формой помощи в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, соответствующей реалиям рыночной экономики, имеющей ряд преимуществ перед безвозмездной помощью в виде бюджетного финансирования, является предоставление кредита.

Преимущества кредитования заключаются в том, что:

1. это не затратный, а возвратный механизм;
2. он стимулирует ссудозаемщиков к получению доходных видов занятости, позволяющих вернуть взятые ссуды;
3. использование регионально дифференцированного подхода при определении размера ссуды делает этот механизм регулятором территориального распределения вынужденных переселенцев.

В то же время размер возвратных беспроцентных ссуд на строительство (приобретение) жилья для вынужденных переселенцев дифференцируется по нескольким параметрам: в зависимости от количества членов семьи, которой выдается ссуда принятой в государстве социальной нормой жилой площади на одного человека, стоимостью квадратного метра жилья на территории выдачи ссуды (приобретения жилья), региональным коэффициентом при расчете ссуды. На величину регионального коэффициента влияют такие показатели как социально-экономические параметры региона, демографическая ситуация на региональном рынке труда, природно-климатические особенности региона и др.⁴Шкала коэффициентов, разработанных с учетом факторов, влияющих на степень привлекательности региона вселения, установлена Постановлением Правительства РФ в 1997 г.

Изначально считалось, что приоритетом в обустройстве является не жилье, а возможность трудоустройства (получения работы или занятия, дающего доход). По мере повышения устойчивости экономического развития России этот фактор стал определяющим. Поэтому в ФМП уделялось внимание вопросам занятости переселенцев, их трудоустройства, подготовки и переподготовки, создания для них рабочих мест путем финансирования предприятий малого и среднего бизнеса, использующих труд вынужденных переселенцев.

В частности, с середины 1994 г. началась финансовая поддержка предприятий, в том числе создаваемых самими переселенцами. Причем финансовая поддержка оказывалась на безвозмездной и безвозвратной основе при условии сохранения рабочего места за вынужденным переселенцем на срок реализации договора (не менее одного года). Средства выделялись на конкурсной основе. Однако возвращение бюджетных средств в виде прибыли, получаемой за счет строительства жилой площади для переселенцев, происходило с большим трудом.

Эффективность создания ЦВР при массовом приеме вынужденных мигрантов была подтверждена при ликвидации последствий ряда социальных конфликтов: осетинско-ингушского (принято 65 тыс. чел.); вооруженного конфликта в Чечне; грузино-осетинского конфликта в случаях приема, размещения и отправки к местам временного и постоянного проживания граждан, эвакуированных из стран с нестабильной внутриполитической обстановкой; при приеме и временном размещении вынужденных переселенцев, прибывающих из постсоветских государств. В целом реализация ФМП предполагала взаимоувязанные меры от организации эвакуации и временного размещения до обустройства вынужденных мигрантов.

Однако присоединение к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу к ней 1967 г., принятие Закона РФ «О беженцах» без создания соответствующей инфраструктуры и необходимого финансирования привели к накоплению на территории России сотен тысяч нелегальных иммигрантов из стран «старого зарубежья». Поэтому ФМП предусматривалось создание заинтересованными федеральными органами исполнительной власти системы иммиграционного контроля, функционирующей с момента получения иностранцем права на въезд в Россию вплоть до пересечения им рубежа государственной границы при выезде из России.

В 1993 г. иностранцы, ходатайствующие о предоставлении убежища в России, пребывали в основном в Московском регионе. Значительная часть нелегалов прибывала в Россию с Востока (КНР, Вьетнам, КНДР), Юга (Иран, Афганистан, Пакистан, Индия, Шри-Ланка) и Кавказа (Турция, Грузия), где были организованы посты иммиграционного контроля.

Ходатайства о признании беженцами рассматривают терорганы ФМС России (ПИК и ЦВР иммигрантов). Процедура признания лица беженцем представляет собой комплекс мероприятий, включающий: анкетирование, собеседования с привлечением переводчиков, идентификацию личности, дактилоскопическую регистрацию, проверку достоверности сообщаемых сведений, принятие решения о предоставлении либо об отказе в предоставлении статуса беженца документирование этой категории лиц (выдается 5 видов документов, удостоверяющих личность иностранца).

Актуальность проблем миграции вынужденного характера обусловила цели международного сотрудничества в этой области:

• установление цивилизованных отношений с правительствами стран СНГ для устранения причин вынужденной миграции на территорию России;
• использование мирового опыта в работе по приему и обустройству вынужденных мигрантов, создание СИК, подготовка персонала;
• привлечение финансовых и материальных средств международных организаций для решения миграционных проблем России.

В соответствии с социальной политикой России в интересах детей и согласно основным положениям Конвенции ООН о правах ребенка в рамках президентской программы «Дети России» в 1990-е годы была разработана ФЦП «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», которая направлена на решение проблем вынужденной миграции.

Региональные миграционные программы (РМП). Разработка и реализация ФМП стимулировали внедрение системного подхода к решению проблем миграции в субъектах Федерации. РМП объединили усилия центра и регионов (финансовые и организационные) в решении приоритетных задач в сфере миграции. Если первоначально РМП разрабатывались бессистемно, то с 1996 г. — уже на основе соответствующих методических указаний.

С 22 июня 2006 г. основным программно-целевым механизмом государственно-правового регулирования сферы миграции является Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников (ПДПС), проживающих за рубежом (ГП «Соотечественники»), разработанная на период 2006—2012 гг. и направленная на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Государственная программа дополняет систему мер по стимулированию рождаемости, снижению смертности и обеспечению эффективности государственной миграционной политики, призванную стабилизировать численность населения России.

Основные принципы ГП «Соотечественники» составляют:

• финансовая обеспеченность мероприятий программы;
• обеспечение баланса интересов переселенцев, России в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления, принимающего сообщества;
• приоритет мер социально-экономического стимулирования;
• адресность поддержки и обусловленность ее предоставления соблюдением участниками ГП условий участия в ней;
• взаимосвязь мероприятий ГП с задачами государственного, социально-экономического, культурного развития России и ее регионов;
• доступность и объективность информации об условиях участия в ГП, правах и обязательствах ее участников, о социально-экономических характеристиках территорий вселения.

Цели ГП — содействие социально-экономическому развитию регионов; стимулирование и организация ПДПС на постоянное местожительство в Россию; решение демографических проблем (преимущественно в районах приоритетного заселения).

Задачи ГП (всего семь) ориентированы на: создание политических, социально-экономических, организационных условий, способствующих переезду соотечественников в Россию; регулирование ПДПС в рамках ГП в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; формирование механизма организации ПДПС, включая разработку региональных программ переселения (РПП) в субъектах Федерации, оказание содействия ПДПС; обеспечение действенного контроля за ПДПС и соблюдением прав переселенцев, выполнением взятых обязательств ими и должностными лицами органов государственного и муниципального управления.

Первый этап (2006): принятие необходимых нормативных правовых актов; создание системы управления ГП; оценка субъектами РФ потребности в трудовых ресурсах, готовности имеющейся инфраструктуры к приему переселенцев; разработка и утверждение РПП; разработка и осуществление мероприятий по информационной поддержке ГП на территории РФ и за ее пределами; постоянное осуществление мониторинга зарубежного миграционного потенциала, анализ состава участников ГП, мотивов их участия, корректировка условий участия.

В качестве регионов первой очереди были определены 12 субъектов Федерации (затем в их число вошла Курская область), второй очереди — 35.

Результаты мониторинга, мероприятия первого этапа в запланированном объеме удалось выполнить лишь осенью 2007 г.

Второй этап (2007—2008): добровольное переселение участников ГП и членов их семей в Россию в рамках утвержденных РПП. анализ результатов их реализации; определение РПП для дальнейшей реализации ГП.

Результаты мониторинга, мероприятия второго этапа в запланированном объеме выполнить не удалось. Объективно: участниками ГП по состоянию на 1 февраля 2008 г. стали всего 282 чел. вместо 500 000 планируемых к концу 2008 г.

Третий этап (2009—2012): реализация утвержденных РПП и оценка их результативности; определение РПП для дальнейшей реализации ГП; анализ результатов, полученных в ходе реализации ГП.

Результаты мониторинга: выполнение мероприятий третьего этапа вследствие провала мероприятий второго этапа в запланированном объеме находится пол угрозой срыва, несмотря на периодическое занижение руководством ФМС России ранее установленного количества переселенцев.

Предложения по результатам мониторингом ГП:

• прекратить реализацию данной программы под «благовидным политическим предлогом»;
• разработать механизм легализации лиц. пребывающих на территории России с неоформленным правовым статусом, численность которых исчисляется примерно 5—6 млн. чел. (суммарное количество легально и незаконно пребывающих на территории страны иностранных граждан и лиц без граждан и включающих внешних трудящихся — мигрантов и «нелегалов»).
• 14 сентября 2012 г. принято решение о пролонгации ГП «Соотечественники» с возложением функций: а) методического обеспечения разработки РПП — на Минрегион России; б) организацию управления реализацией - на Межведомственную комиссию; в) оперативной координации действий ФОИВ и ОИВ субъектов Федерации - на ФМС России (ст. 51, 58-59 Указа Президента РФ № 1289).

Таким образом, анализ используемых организационно-правовых и финансово-экономических механизмов реализации миграционной политики показал, что созданная в стране в условиях экономического кризиса система управления миграционными процессами не сумела придать переселениям людей позитивный государственный характер. Эта система неадекватна изменениям в социально-экономической и миграционной ситуации в стране при решении новых задач, связанных с государственными обязательствами в сфере миграции. В результате функционирование МСР не способствует компенсации естественной убыли населения страны с 1992 г.

Для снижения негативных последствий в развитии демографической ситуации России требуется обоснованная государственная миграционная политика, механизмом и материальной основой реализации которой должен стать программно-целевой метод, применяемый в антикоррупционном режиме, с периодическим заслушиванием руководства ФМС России о целевом использовании выделенных (запрашиваемых) финансово-экономических и материально-технических ресурсов. Это позволит оперативно концентрировать усилия органов государственного и муниципального управления. а также общественного контроля на важнейших направлениях реализации конкретных плановых и внезапно возникающих задач в сфере миграции.

Вследствие реформирования МВД России, вывода из его подведомственности и передачи ФМС России в ведение Правительства РФ именно ФМС России фактически полномочна формировать и реализовывать эффективную государственную миграционную политику во взаимодействии с органами государственного и муниципального управления исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в России.