Региональное законодательство в сфере миграции
Анализ регионального законодательства в сфере миграции показал, что в некоторых субъектах Федерации ранее были приняты законодательные акты, противоречащие нормам Конституции РФ и федеральному законодательству (например. Закону «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»). Эта ситуация была выправлена в начале функционирования терорганов ФМС России с 1 января 2006 г.
Кроме выделенных нами законодательных и иных нормативных правовых актов, органами исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях издаются организационно- методические документы: ведомственные приказы, положения, инструкции, циркулярные письма, разъяснения и т.п. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться без их официального опубликования.
Определенные усилия по контролю за соблюдением миграционного законодательства предпринимают органы прокуратуры. Приоритетным направлением в их деятельности является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами и ведомствами, представительными законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления.
Согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры России определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Одной из правовых категорий, позволяющей раскрыть содержание деятельности прокуратуры, является функция как совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов, подзаконных нормативных правовых актов, иных целей. Нормативная правовая база ряда субъектов Федерации в сфере миграции нуждается в приведении ее в соответствие с нормами международного права и национального законодательства (ст. 15 Конституции РФ). В этом убеждают результаты инспекторских проверок терорганов ФМС России1Так, по инициативе прокуратуры Ставропольского края отменено Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае от 06.10.1994 г. как противоречащее федеральному законодательству. На том же основании прокуратурой Московской области опротестовано распоряжение главы администрации области от 04.08.1993 г. №478-р «Об утверждении Положения о порядке признания вынужденными переселенцами и беженцами на территории Московской области». Удовлетворено судом заявление Генпрокуратуры РФ о признании недействительным распоряжения мэра г. Москва от 14.03.1996 г. № 121-PM «О порядке предоставления статуса вынужденного переселенца и беженца в Москве»., способствующие выявлению случаев несоответствия федеральному законодательству региональных нормативных правовых актов по вопросам миграции2Майер Л. Использование прокурорского надзора за соответствием региональных законов о вынужденных переселенцах Конституции РФ и федеральному законодательству // Нарушение международных норм и российского законодательства в отношении прав беженцев и вынужденных переселенцев. М.: Звенья. 1998. С. 43..
Аналогичные ограничения прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев на свободу передвижения и выбор места жительства имелись в Краснодарском крае, Брянской, Вологодской, Самарской, Сахалинской, Томской, Ульяновской и других областях3Ограничение прав имело место в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Татарстане, в Краснодарском и Ставропольском краях. Московской и Ростовской областях, в г. Москве. См., например: Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Федерации // Миграция. 1997. № 35. С. 15—25.. Оно было предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, указавшем, что ограничение прав личности на свободу передвижения и выбор места жительства возможно в соответствии с ч. 3 ст. 55 и 56 Конституции РФ и федеральными законами.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении федерального центра и субъектов Федерации находятся вопросы: пребывания мигрантов; защиты прав и свобод человека и гражданина; защиты прав национальных меньшинств; обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон и др. Конституция РФ (п. 4 ст. 76) наделила субъекты Федерации правом осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. При этом субъекты Федерации используют предоставленное им Конституцией право и издают акты, регулирующие миграционные процессы, нередко идущие вразрез с нормами федерального законодательства.
Безусловно, регулирование миграционных правоотношений вследствие их многообразия и огромного количества участвующих лиц весьма противоречиво. Возникновение правовых пробелов и коллизий между федеральным и региональным законодательством по вопросам формирования и реализации миграционной политики объективно и неизбежно в современных условиях, ибо миграционное законодательство (как и стадия формирования людьми своих миграционных намерений) очень динамично. Кроме того, важнейшей задачей в сфере миграции является приведение правоприменительной практики и оказания государственных услуг в соответствие с действующим законодательством и административными регламентами.