Федеральное законодательство в сфере миграции

В процессе анализа и обобщения результатов исследования федерального законодательства России в сфере миграции установлено, что оно:

а) развивает соответствующие нормы конституционного права (например, Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» — ст. 27; Федеральный закон «О персональных данных» — ст. 24; указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» и др.);

б) обеспечивает правовое регулирование миграционных процессов — «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» и др.;

в) направлено на проектирование миграционных намерений — «О миграционном учете иностранных граждан», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

г) регулирует вопросы приживаемости переселенцев в местах их вселения — «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др.

Причем в наибольшей степени разработаны действующие с февраля 1993 г. законодательные акты «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», определившие базовые подходы к решению проблем вынужденных мигрантов и к созданию нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы приема и обустройства вынужденных мигрантов, предоставления им гарантий социальной защиты и жилищного обустройства и др.

В декабре 1993 г. утверждены: а) указ Президента РФ «О мерах по введению иммиграционного контроля», на основе которого и последующих постановлений Правительства РФ были созданы посты иммиграционного контроля (114 ПИК) в пунктах пропуска (149) через государственную границу РФ, а также подразделения по работе с вынужденными мигрантами; б) указ Президента РФ «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», в развитие которого приняты постановления Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. №1418 и от 25 ноября 1995 г. №1095. На основании этих актов осуществлялось лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за рубежом.

Важными направлениями совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей внешнюю трудовую миграцию, являются подготовка и реализация международных договоров России. Это служит инструментом упорядочения процесса привлечения иностранных работников и социальной защиты российских трудящихся-мигрантов, осуществляющих на законных основаниях трудовую деятельность за рубежом.

Вместе с тем наиболее урегулированной российским законодателем в сфере миграции является вынужденная миграция. К основным подзаконным актам в правоотношениях с вынужденными мигрантами относятся постановления Правительства РФ:

от 22 января 1997 г. № 53 «Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев»;
от 28 января 1997 г. № 106 «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) житья»;
от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем»;
от 16 июня 1997 г. № 725 «О порядке оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства и признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда, провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства»;
от 22 февраля 1997 г. № 199 «Об утверждении Порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца»;
от 8 ноября 2000 г. № 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» и др.

Например, только для реализации Закона РФ «О беженцах» в 1998 г. были приняты пять постановлений Правительства РФ:

от 19 января 1998 г. № 60 «Об утверждении Положения о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации»;
от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами»;
от 7 октября 1998 г. № 1162 «О проездном документе беженца»;
от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу»;
от 23 мая 1998 г. № 485 «О порядке оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства и признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания».

Вскоре были приняты другие нормативные правовые акты — постановления Правительства РФ: от 9 апреля 2001 г. № 275 «О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании»; от 7 июня 2001 г. № 448 «О получении питания и пользовании коммунальными услугами в центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами» и др.

Вследствие глобального характера миграционных правоотношений в области вынужденной миграции потребовалось урегулировать межгосударственные отношения. В этих целях с 1993 г. разработаны, а с 1994 г. ратифицированы Федеральным собранием РФ двусторонние соглашения о регулировании переселений с Таджикистаном. Туркменией, Грузией, Латвией, Эстонией, Кыргызстаном. Межгосударственное соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам и др. Основные идеи таких соглашений заключаются в гармонизации национальных законодательств в области вынужденной миграции, в воспрещении введения односторонних ограничений на свободу передвижения людей в условиях экстренной массовой миграции.

Однако наиболее массовые по количеству участников соответствующих правоотношений — процессы-«миллионники» (ежегодно): иммиграция (13—14 млн. лиц, из них 30—35% пересекают рубеж государственной границы неоднократно), расселение (4—5 млн. россиян), внешняя трудовая миграция (примерно 4 млн. иностранцев и апатридов), противодействия нелегальной миграции (примерно 2 млн. лиц) — до сих пор не имеют ни одного их регулирующего законодательного акта за все 20 лет современной России. В то же время зарубежные миграционные системы, как правило, ориентированы на урегулирование именно указанных миграционных процессов.