Основные этапы формирования правовой базы миграционной политики Российского государства

Историко-правовое развитие отечественной миграционной системы, государственной миграционной политики, а также становления органов государственной власти в сфере миграции уже рассмотрены в настоящем исследовании. Поэтому в данном параграфе нам представляется достаточным ограничиться лишь краткой характеристикой ранее выделенных этапов формирования правовой основы отечественной миграционной политики (дореволюционного, советского и современного).

Дореволюционный этап. Правовая база переселенческой политики целенаправленно формируется с 1802 г., со времени создания Министерства внутренних дел (МВД), в структуре которого имелась Экспедиция, ведавшая опекунством иностранных переселенцев и непосредственно подчинявшаяся министру внутренних дел. На этом этапе государственно-правовому регулированию подлежали процессы расселения людей (на малонаселенных и присоединяемых к империи территориях), иммиграции (иностранных переселенцев, преимущественно офицеров, мастеровых, корабельщиков, гувернеров и т.д.) и эмиграции (законодательно ограничивалась).

Институциональную основу формирования и реализации переселенческой политики составляли: Особенная канцелярия Министерства полиции и МВД (1811-1826) и 3-е отделение Собственной Е.И.В. канцелярии (с 3 июля 1826 г.); Переселенческое управление (18%—1905); Статистический совет (Центральный статистический комитет) — 1863—1917 гг.; Хозяйственный департамент МВД (1819—1904), с 22 марта 1904 г. — Главное управление по делам местного хозяйства.

Правовую основу государственно-правового регулирования переселений составили следующие нормативные правовые акты: Соборное Уложение (1649); «Плакат» Петра I (1724), Манифест Екатерины II «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованных им правах» (от 22 июля 1763 г.), «О принятии иностранцев в русское подданство» (от 10 февраля 1864 г.). Устав о паспортах изд. 1903 г., Устав Таможенный (ред. 14 декабря 1819 г., 5 ноября 1850 г., 22 декабря 1897 г.) и др.

Советский этап. Правовая база переселенческой (миграционной) политики целенаправленно формируется с 6 марта 1918 г., когда циркулярным письмом ВЦИК призвал к расселению внутри европейской части страны. Аналогично дореволюционному этапу осуществлялось государственно-правовое регулирование процессов расселения людей (организованные наборы, заселение регионов Заполярья, Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока и др.), иммиграции (политика «железного занавеса») и эмиграции (преимущественно диссиденты, «враги народа», «отщепенцы» и т.п.).

Институциональную основу формирования и реализации переселенческой (миграционной) политики этапа составляли: Центральное статистическое управление и Статистический отдел (с 25 июня 1918 г.); Центральная коллегия по делам пленных и беженцев НКВД (с 1919 г.); Государственный научно-исследовательский колонизационный институт (1922—1930 гг.); Народный комиссариат внутренних дел (с 1936 г. — общее руководство переселениями); Главное управление исправительно-трудовых лагерей и колоний МВД СССР (с 1949 г.).

Правовую основу государственно-правового регулирования переселений (миграционных процессов) составили следующие нормативные правовые акты: инструкция НКВД РСФСР от 21 декабря 1917 г. «О правилах въезда и выезда из России», постановление СНК от 24 мая 1919 г. «Об изменении и дополнении Положения о Центральной Коллегии по делам пленных и беженцев». Инструкция о порядке выезда за границу (НКВД, 1922), Инструкция о принятии иностранцев в Российское гражданство (НКВД, 1921), Об административной высылке (декрет ВЦИК от 10 августа 1922 г.), Инструкция НКВД от 3 января 1923 г. «Об административной высылке», тезисы ВЦИК от 17 сентября 1924 г. «О задачах Советской власти в области колонизации и переселения», постановление Президиума ЦИК от 5 июня 1925 г. «Об утверждении положения о въезде в пределы СССР и выезде из пределов СССР», Предоставление окружным административным отделам прав по определению гражданства и выдаче видов на жительство (НКВД. 1926), постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21 сентября 1935 г. «О постановке учета естественного движения населения», постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1221 от 10 июля 1936 г. «О реорганизации руководства переселенческим делом», приказ НКВД № 0143 от 1 июня 1939 г. «О порядке исполнения решений особого совещания при НКВД СССР и осуществления гласного надзора за ссыльными и высланными», постановление СМ СССР от 22 сентября 1970 г. № 801 «Положение о въезде в СССР и выезде из СССР», Закон СССР от 23 мая 1990 г. 0 гражданстве СССР» и др.

Современный этап. Правовая база современной миграционной политики формируется с 1992 г. и включает: международно-правовые акты в сфере миграции, федеральное законодательство, региональное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты и др. Российское законодательство опирается на нормы общепризнанного международного права в сфере миграции, к которым государство присоединилось, взяв на себя обязательства по их выполнению.

Первым документом в сфере миграции мы считаем постановление Правительства РФ «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 3 марта 1992 г. № 135, в котором были определены:

размер и порядок выплаты единовременного пособия беженцам и вынужденным переселенцам, особо нуждающимся в помощи;
организация пунктов приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев, особо нуждающихся в помощи;
порядок финансирования мероприятий, предусмотренных республиканской долговременной программой «Миграция»;
организация в необходимых случаях службы миграции на местах;
разработка системы льгот для беженцев и вынужденных переселенцев;
организация строительства поселений граждан, вынужденно покинувших места прежнего постоянного проживания.

Таким образом, российское миграционное законодательство к началу второго десятилетия XXI в. составляют более 300 законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, что представляется достаточным для разработки проекта Миграционного кодекса России.