Роль международных организаций (ГФММ, MOM, МОТ, УВКБ ООН) в выработке глобальной миграционной политики

В интересах выявления роли международных организаций в выработке глобальной миграционной политики будем исходить из базовых целевых установок. При этом не следует забывать о том, что под понятием «миграция» подразумеваются не только богатство и нищета, но и наше представление о том обществе, в котором мы хотим жить¹Из заявления Генерального секретаря ООН на открытии Глобального форума по миграции и развитию (Брюссель. 10 июля 2007 г.).. Перейдем к рассмотрению деятельности международных организаций по различным аспектам миграционной политики, в первую очередь структур ООН.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) — международная организация²В 1949 г. на 4-й сессии Генеральной ассамблеи ООН (резолюция № A/RES/3I9 (IV) «Беженцы и апатриды») утверждено решение о создании с 1 января 1951 г. Управления Верховного комиссара по делам беженцев. На 5-й сессии Генеральной ассамблеи 14 декабря 1950 г. резолюцией № A/RES/428 (V) утвержден устав УВКБ ООН (считается датой образования УВКБ ООН)., оказывающая правовую защиту и помощь беженцам. Она создана по решению Генеральной ассамблеи ООН в 1951 г. в целях содействия распространению знаний по международному законодательству о беженцах, наблюдения за выполнением правительствами норм международного права, предоставления материальной и другой помощи гражданскому населению, вынужденному бежать.

Деятельность УВКБ ООН контролирует Исполком в составе представителей не менее 54 стран. Кроме центрального аппарата УВКБ ООН имеет региональные отделения (например, в Москве, что способствует реализации проектов в России). Региональное представительство УВКБ ООН в России действует на основе решений, принятых на Конференции стран СНГ по проблемам беженцев, перемещенных лиц и мигрантов (Женева, май 1996 г.). Оно выделяет средства на реализацию программ улучшения условий проживания и медицинского обслуживания, образования мигрантов и др. Особенность проектов УВКБ ООН состоит в том, что они разрабатываются с учетом интересов мигрантов и местного населения.

Глобальный форум по международной миграции (ГФММ) создан по инициативе Бельгии 3 сентября 2006 г. в Нью-Йорке в ходе встречи на высшем уровне по вопросам миграции. ГФММ начал функционировать 9 июля 2007 г. в Брюсселе при участии около 800 делегатов из более 140 стран³Из выступления Генерального секретаря ООН: «Мы можем многое сделать для улучшения условий, в которых происходит миграция. <...> обеспечить безопасность и законность перемещения людей в условиях защиты их прав. <...> упрочить позитивный вклад мигрантов в развитие принимающих их стран. <...> поощрять страны назначения к тому, чтобы они способствовали успешному расселению мигрантов как в их собственных, так и в принимающих их домах. <...> пропагандировать идею о том, что чем лучше интегрируются мигранты, тем больший вклад они должны вносить в развитие стран их происхождения — в качестве репатриантов или в качестве активных членов глобальной диаспоры» и представляет собой важный институт, предназначенный для упорядочения привлечения потенциала международной миграции.

Речь идет о программе IntEnt в Нидерландах, которая помогла мигрантам создать окало 200 компаний в их странах; о микробанках в Мексике, которые позволяют местным общинам эффективно использовать получаемые денежные переводы в целях инвестирования в секторах образования, здравоохранения и предпринимательства о Международном кодексе практики найма медицинских работников на основе этических норм (Соединенное Королевство, Южная Африка); о том, как законы о двойном гражданстве позволяют мигрантам играть активную роль в процессе развития, давая им возможность использовать свои капиталы, знания и связи у себя на родине.

Однако регулирование миграции на международном уровне имеет и негативные последствия. В этой связи ГФММ даст возможность разрешать всеобъемлющие проблемы миграции, упреждая развитие негативных последствий, чтобы выгоды, получаемые благодаря миграции, реализовывались в полной мере в развивающихся и экономически развитых странах.

Международная организация по миграции (MOM) создана 5 декабря 1951 г. и осуществляет свою деятельность на основе Конституции MOM (принята в Брюсселе 19 октября 1953 г., содержит преамбулу и 36 статей, составляющих 10 глав) с целями (и задачами):

a) организационного передвижения мигрантов, для которых существующие возможности являются недостаточными или которые в противном случае не смогли бы передвигаться без специальной помощи в страны, предоставляющие возможности для упорядоченной миграции;

b) организованного передвижения беженцев, перемещенных лиц и других лиц. нуждающихся в международных миграционных услугах;

c) обеспечения (по просьбе и согласованию с соответствующими государствами) миграционных услуг (набор, отбор, подготовка к миграции, языковая подготовка, деятельность по информированию мигрантов, медицинское обследование, размещение), мероприятий, способствующих приему и интеграции, консультативных услуг по вопросам миграции и иной помощи, соответствующей целям MOM;

d) обеспечения аналогичных услуг (по просьбе государств или в сотрудничестве с друтими заинтересованными международными организациями) для добровольной обратной миграции (добровольной репатриации);

e) обеспечения форума для государств, международных и других организаций для обмена мнениями и опытом, расширения сотрудничества, координации усилий в области международной миграции, включая исследование таких проблем в целях разработки практических решений.

Органами MOM являются: Совет, Исполнительный комитет и Администрация. Актуальная глобальная задача MOM заключается в содействии гуманизации и упорядочению процессов миграции ради всеобщего блага⁴Со времени сознания MOM оказала помощь более чем 11 млн. чел. В ее составе 127 государств-членов и 17 государств-наблюдателей. Отделения MOM действуют более чем в 100 странах. MOM имеет более 400 офисов, в том числе штаб-квартиру в Женеве. Суммарные расходы MOM возросли с 242,2 млн. долл. в 1998 г. до 783,8 млн. долл. в 2007 г. За этот период количество действующих проектов увеличилось с 686 до 1770, а численность персонала — с 1100 до 5600 чел. См.: Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / Под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова. MOM, ФМС России, ОБСЕ. М.: ИТ «АдамантЪ»., 2009. С. 471-474..

С 1992 г. деятельность MOM на территории России (создано представительство MOM в Москве) направлена на оказание помощи беженцам по вопросам: оформления документов в странах первого убежища и переселения в третьи страны, медицинского обслуживания, языковой и культурной подготовки, оказания финансовой помощи и помощи в подборе жилья.

Бюро MOM в Москве сотрудничает с различными организациями российских мигрантов и Российским Красным Крестом. Международное движение Красного Креста и Красного Полумесяца (КК и КП), включающее Международную федерацию общества КК и КП, национальные общества КК и КП и Международный комитет Красного Креста (МККК)⁵Функции движения KK определены в Уставе (принят в октябре 1986 г. XXV Международной конференцией КК и подписан национальными обществами КК и КП и государствами, ратифицировавшими Женевские конвенции 1949 г. и Дополнительные протоколы к ним 1977 г.). Полномочия национальных обществ состоят в их взаимодействии со своими правительствами для обеспечения наполнения Кодекса поведения при проведении гуманитарной помощи наиболее уязвимым группам населения. Резолюции по правовой базе вынужденной миграции предполагают:

а) идентификацию нужд вынужденных мигрантов;

б) поиск возможностей для их правовой поддержки; в) привлечение внимания к решению их психологических проблем и оказание им квалифицированной помощи; г) достижение компромисса интересов беженцев и местного населения; д) оказание поддержки вынужденным мигрантам в местах их размещения. Существующая сеть территориальных подразделений РОКК сотрудничает с территориальными органами ФМС России при решении вопросов вынужденных мигрантов и организует правовые консультации по вопросам: а) приобретения российского гражданства и регистрации по месту пребывания (жительства); б) паспортно-визового характера (восстановление утраченных документов и др.);

в) розыска родственников и восстановления семей; г) условий и порядка реализации комплекса гражданских, социальных, образовательных, семейных, трудовых, пенсионных прав, д) информирования о порядке обращения в госструктуры для подготовки документов к рассмотрению, прохождения апелляционных процедур; е) установления связей с международными правозащитными и неправительственными общественными организациями., активно участвует в оказании помощи вынужденным мигрантам: беженцам, ВП и ВПЛ на территории России, объединяя 180 национальных обществ.

Международная организация труда (МОТ) — межправительственная организация, созданная в 1919 г. по решению Парижской мирной конференции как самостоятельная организация Лиги Наций (Устав МОТ составляет часть XIII Версальского мирного договора 1919 г.). С 1946 г. МОТ является первым специализированным учреждением ООН, предназначенным для реализации следующих целей:

обеспечения полной занятости и роста уровня жизни людей;
поощрения социально-экономических программ;
соблюдения основных прав человека;
охраны жизни и здоровья трудящихся;
поощрения сотрудничества между предпринимателями и трудящимися;
обеспечения мира через социальную справедливость.

Членами МОТ являются более 175 государств, в том числе Россия. Штаб-квартира Организации размещается в Женеве.

Принципы деятельности МОТ: труд не является товаром; свобода выражать мнения и свобода объединяться являются предпосылками прогресса; право всех людей вне зависимости от их расы, вероисповедания и пола на материальное благополучие и духовное развитие в условиях свободы, достоинства и экономической безопасности.

Руководящие органы МОТ составляют:

Международная конференция труда (MKT), которая собирается, как правило, ежегодно в июле на уровне делегаций государств- членов: по два делегата от правительства и по одному — от предпринимателей и трудящихся. Каждые два года MKT утверждает программу и бюджет МОТ, определяет приоритеты политики и принципы деятельности;
Административный совет (исполнительный орган МОТ, избираемый сроком на три года заседает три раза в году, готовит повестку дня MKT, состоит из 56 членов, из них 28 — представители правительства и по 14 — предпринимателей и трудящихся);
Международное бюро труда (постоянный секретариат МОТ, возглавляемый генеральным директором);
Международный институт трудовых проблем в Женеве и Международный центр по технической и профессиональной подготовке в Турине реализуют программы по обучению и профессиональной подготовке.

Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей — орган, сформированный из независимых экспертов, наблюдающих за соблюдением Международной конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей странами-участницами. Комитет функционирует в Женеве, собираясь на ежегодные сессии, начиная с марта 2004 г. По состоянию на 2010 г. Комитет состоял из 14 экспертов, признанных компетентными в области трудовой миграции.

Европейский комитет по миграции (CDMG) — межправительственный орган, ответственный за деятельность Совета Европы в сфере миграции и предназначенный для развития европейского сотрудничества по вопросам миграции, регулирования положения мигрантов, их социальной интеграции и общинных отношений. В 2000 г. Комитет разработал модель стратегии решения проблем миграции, основанную на принципе защиты прав человека для упорядочения миграции, социальной сплоченности, соблюдение прав и достоинств человека с учетом интересов стран исхода и транзита.

Комитет министров Совета Европы принимает резолюции и рекомендации, касающиеся защиты трудящихся-мигрантов и членов их семей: Резолюция (69) № 7 о возвращении трудящихся-мигрантов на их родину; Резолюция (70) № 35 о школьном обучении детей трудящихся-мигрантов; Резолюция (70) № 15 о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами в области условий труда оплаты, географической/производственной мобильности, увольнений; Резолюция (76) № II о равном обращении с трудящимися страны и мигрантами для доступа к профессиональной подготовке и переподготовке; Резолюция (78) № 44 о незаконной иммиграции и незаконном найме иностранных рабочих; Рекомендация (79) № 10 о жен шинах- мигрантах; Рекомендация (84) о втором поколении мигрантов.

Всемирные конференции ООН по народонаселению с правительственным статусом и рекомендательным характером принимаемых актов⁶Например, правительствам рекомендовано расширять возможности занятости для квалифицированных рабочих и содействовать их возвращению. В качестве механизма регулирования международной трудовой миграции План предусматривал сотрудничество развитых и развивающихся стран в создании благоприятной ситуации в области занятости путем увеличения капиталовложений, технической помощи, расширения экспортных рынков и торговли. В целях легализации трудящихся-мигрантов на территории принимающих стран, снижения уровня преступности рекомендовано содействовать натурализации мигрантов, имеющих право на длительное пребывание (проживание) в стране. Подчеркивалась необходимость интеграции усилий в воссоединении семей.. Всемирный тан действий в области народонаселения (принят на 1-й Всемирной конференции по народонаселению в 1974 г.) представлял компромисс: экономически развитые страны придерживались позиции, что быстрый рост населения — это серьезное препятствие для экономического развития; группа развивающихся стран отстаивала мнение о том, что недостаток экономических богатств является причиной отставания в сферах культуры, образования, здравоохранения и чрезмерного роста народонаселения. Компромиссное решение проблемы отсталости — установление нового международного экономического порядка (например, перераспределение мирового богатства). В 2005—2012 гг. произошли изменения социально-экономической, общественно-политической и миграционной ситуации в мире, изменились объемы, направления и структура международных миграционных процессов:

поток эмигрантов относительно стабилизировался, а принимающие страны отдают предпочтение временной миграции;
глобальное замедление темпов экономического роста повлияло на снижение потребности в иностранных работниках в странах Западной Европы, но ужесточение иммиграционного законодательства способствовало росту нелегальной миграции;
увеличились масштабы вынужденной миграция из стран с нестабильной политической обстановкой (например, весной 2011 г. передвижение жителей Ливии, Туниса, Египта, Сирии и других приобрело характер экстренной массовой международной миграции людей).

На Международной конференции по народонаселению (Мехико, 1984 г.) для воплощения в жизнь Всемирного алана действий в области народонаселения рекомендации подчеркивали важность признания типов миграционных процессов (трудовая миграция, нелегальная миграция, вынужденная миграция и др.).

В целом деятельность международных организаций в сфере миграции направлена на урегулирование процессов вынужденной и внешней трудовой миграции, а также противодействие нелегальной миграции.