Субъекты миграционных правоотношений

С начала социально-экономических преобразований Российская Федерация лишилась большой части того потенциала который был создан людьми дореволюционных и советских поколений. Новые факторы (среди них: завершение советской эпохи, отсутствие планового размещения производительных сил, переход на рыночные механизмы распределения труда и капитала, череда межнациональных конфликтов и др.) отрицательно повлияли на социально-экономическое развитие страны, в том числе на формирование и реализацию ее миграционной и демографической политики.

В последнюю четверть XX в. Россия в миграционном обмене с постсоветскими государствами имела естественный прирост населения, что благоприятно влияло на ее демографические показатели. В 1992—2000 гг. положительное сальдо миграции формировалось из русскоязычного населения постсоветских государств. Естественная убыль людей в эти годы должна была сократить численность населения страны на 6,8 млн. человек, но из-за постсоветских миграций фактически уменьшила ее на 3,5 млн.. чел. Причем и мигранты участвовали в процессе воспроизводства (в этот период у них родилось 45—50 тыс. детей — российских граждан).

В первое десятилетие XXI в. темпы сокращения численности населения страны также определяются объемом миграционного прироста. Несмотря на снижение численности русскоязычного населения в странах СНГ, их миграционный потенциал в 2006— 2007 гг., по данным Межведомственной рабочей группы по разработке проекта государственной программы «Соотечественники», составлял 5—6 млн.. чел. В целом сокращение эмиграции русскоязычного населения из стран СНГ, уменьшение миграционного прироста населения России вызваны, с одной стороны, либерализацией отношений к русскоговорящим людям, с другой — отсутствием должной поддержки соотечественников, проживающих за пределами России.

Непосредственными участниками — субъектами миграционных правоотношений (процессов) являются: иммигранты, вынужденные мигранты (беженцы, вынужденные переселенцы, внутри перемещенные лица, лица, ходатайствующие о предоставлении временного или политического убежища), соотечественники, внешние (внутренние) трудовые мигранты, эмигранты, нелегальные мигранты, реадмиссируемые, а также лица, изменяющие свое место жительства в пределах населенного пункта (субъекта Федерации, страны).

Иммиграция — процесс переселения иностранных граждан (ИГ) и лиц без гражданства (ЛБГ) в Россию. По данным ФСБ России, на территорию России в 2004—2006 гг. ежегодно иммигрировали более 22 млн. чел., в 2007 г. — св. 25,2 млн. чел., в 2008—2009 гг. — 14/13 млн. чел., в том числе 40 / 35% — неоднократно, в 2010 г. — более 13,6 млн. чел.

Расселение — процесс привлечения, распределения (перераспределения) населения по территории страны в целях реализации намерений отдельных лиц (групп лиц), а также интересов семьи, общества и государства. По данным ФМС России, внутри страны постоянное местожительство в 2006—2009 гг. сменили соответственно 5,1; 5,2; 5,0 и 4,5 млн. чел.

В расселении российского населения с начала 90-х годов прошлого столетия преобладают негативные тенденции. На протяжении многих веков заселялись богатые своими природными ресурсами и занимающие выгодное геополитическое положение районы азиатской части страны. В результате резкого устранения государства от регулирования миграций началось сокращение численности жителей этих территорий. Совеем недавно население европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока росло быстрее, чем население страны в целом (между переписями 1979 и 1989 гг. темпы прироста населения данных регионов превышали среднереспубликанские в два раза). Однако в 1990-е годы темпы сокращения численности постоянных жителей этих регионов превысили среднероссийские почти в шесть раз. В итоге за десятилетие население северных и восточных районов сократилось на 1,1 млн. чел.

В 1991—2000 гг. европейский Север и Северо-Восток потеряли в результате оттока мигрантов свыше 900 тыс. человек. Нанесен серьезный ущерб демографическому и трудовому потенциалу, созданному многими поколениями мигрантов, прошедшими трудную медико-биологическую адаптацию, приобретшими жизненный опыт в экстремальных условиях. Тревожная ситуация сложилась в Магаданской области и на Чукотке, где число жителей с 1989 по 2000 г. сократилось в 1,8 раза. Оттоком населения охвачены приграничные районы вдоль рек Аргунь, Амур и Уссури. В 1992— 2002 гг. из полосы Читинская область — Приморский край убыли 200 тыс. чел. Выбывающее население замешается иммигрантами из соседних стран.

Внешняя трудовая миграция — временные добровольные передвижения РГ и ИГ, а также ЛБГ без смены постоянного местожительства в целях осуществления трудовой деятельности за рубежом в течение срока действия контракта, соглашения, проекта, разрешения, патента. По данным ФМС России, на территории РФ из числа ИГ и ЛБГ легально осуществляли трудовую деятельность в 2005—2007 гг. соответственно 0,46; 1,15 и 2,26 млн. чел., в 2008 г. — 2, 4 млн. чел., в 2009—2011 гг. — примерно по 4 млн. чел.

За счет увеличения масштабов международной трудовой миграции россиян может быть улучшена ситуация с эмиграцией. Так, в 1994— 2000 гг. объем трудовой миграции по контролируемым государством каналам возрос примерно в пять раз, хотя и остается примерно вдвое меньшим, чем объем эмиграции. При более активной поддержке государства внешняя трудовая миграция может стать противовесом эмиграции россиян. Однако деятельность 435 организаций-лицензиатов (на 1 октября 2012 г.) в области трудоустройства российских граждан за рубежом нам представляется не отвечающей интересам Российского государства. К тому же форма 1-РД (ФМС России) не содержит общего количества организаций-лицензиатов в области трудоустройства ИГ и ЛБГ в России.

Нелегальная миграция — въезд, пребывание и выезд ИГ и ЛБГ, происходящие в нарушение правовых норм российского законодательства, регулирующего порядок их въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда, а также произвольного изменения ими своего правового положения при нахождении на российской территории. В 2008—2012 гг., оценочно, на территории России незаконно пребывали 2—2,5 млн. чел. из числа ИГ и ЛБГ.

Нелегальная миграция оказывает существенное воздействие на социально-экономическую ситуацию в России. Нелегалы преимущественно заняты в теневой экономике, пополняют криминальные структуры, уклоняются от уплаты налогов, оказывают (из-за бесправного положения и заниженных заработков) давление на рынок труда, ухудшают эпидемиологическую ситуацию. В связи с этим, сокращая нелегальную иммиграцию, необходимо стимулировать привлечение и использование в экономике России труда высококвалифицированных иностранных работников (с 2010 г. — высококвалифицированных иностранных специалистов — ВКС)¹По данным ФМС России, в 2010 г. было выдано 1456 разрещений на работу ВКС, из числа которых только 73 человека были на учете в налоговых органах..

Эмиграция — процесс переселения российских граждан в другое государство на постоянное место жительства (ПМЖ). По данным ФМС России, в 2007 г. эмигрировали (сняты с регистрационного учета в связи с выбытием на ПМЖ за пределы России) 45 040 чел., в 2008 г. - 57 565 чел. (увеличение на 22%), в 2009 г. - 42 614 чел. (снижение в 1,35 раза), по состоянию на 1.10.2011/12 гг. - 26 772/ 23 624 чел. Поскольку не все эмигранты информируют об этом органы власти, возможно, что реальное их количество больше.

Въезду в страну неквалифицированных мигрантов с несвойственной России этнокультурой противостоит эмиграция из России высококвалифицированных специалистов трудоспособного возраста (преимущественно в США, ФРГ и Израиль), значительную долю которых составляет техническая и творческая интеллигенция. В 1993—2000 гг. из России эмигрировали²Россия и ее регионы в XX веке: территория - расселение — миграции / Под ред. О. Глезер и П. Поляна. М.: ОГИ. 2005. С. 548. Данные о лицах, получивших разрешение и снявшихся с учета по месту постоянного жительства в России. 679,1 тыс. чел. Помимо демографических и интеллектуальных потерь, это и утечка капиталов. Среда российских студентов и молодежи поражена «синдромом эмиграции» (по данным ИНИОН РАН³Национальная идея России: Материалы Всерос. науч. конф. 12 ноября 2010 г. М.: Научный эксперт, 2010., миграционные намерения 73% российской молодежи связаны с оставлением страны, поселением в странах Западной Европы и др.), что для государства страшнее потери сотен миллионов и миллиардов долларов.

Вынужденная миграция — переселение людей в условиях угрозы жизни и принуждения, чрезвычайных обстоятельств политического, экономического, природного и техногенного характера.

По данным ФМС России, на 1 января 2010/11 г. состояло на учете ее территориальных органов: а) вынужденных переселенцев — 56 291/48 793 чет.; б) беженцев (на учете с 1993 г.) — 792 / 795 чел.; в) лиц, ходатайствующих о предоставлении временного убежища (с 2001 г.) — 3328 / 3788 чел.; г) внутри перемещенные лица с I апреля 2009 г. сняты с федерального учета, а политическое убежище с 15 июня 1992 г. Россия никому не предоставила⁴По Указу Президента РФ от 15 июня 1992 г. № 635 последним политическое убежище в России получил гражданин КНДР Ким Мен Се. См.: Ведомости РФ. 1992. № 25. Ст. 1432..

Проблемы вынужденных мигрантов в России решаются радикальным путем. Так, на 1 июля 2006 г. на учете в территориальных органах ФМС России состояло 113,5 тыс. вынужденных переселенцев, на 1 января 2007 г. — 107,9 тыс. чел.⁵По состоянию на 1 января 2007 г. наибольшее число вынужденных переселенцев состояло на учете в УФМС России по РСО — Алания (17,7 тыс. чел.), в Межрегиональном управлении ФМС России (10,3 тыс. чел.), ОФМС России по Ингушетии (5,5 тыс. чел.), УФМС России по Белгородской обл. (5,3 тыс. чел.). С 2006 г. оказание вынужденным переселенцам государственной помощи осуществляют органы местного самоуправления (подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» ФЦП «Жилище» на 2002—2010 гг. приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России»). Механизм реализации подпрограммы установлен Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. № 153. Государственным заказчиком подпрограммы определено Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

На учете 16 территориальных органов ФМС России в регионах России состояли 397 беженцев из 16 государств: (наибольшее их количество) в УФМС России по г. Москве — 152 чел. и УФМС России по РСО-Алания — 98 чел.; 61% — выходцы из Афганистана, 25% — из Грузии.

Временное убежище 21 терорганом ФМС России предоставлено 275 иностранцам (АППГ — 184 чел., рост 33% за счет афганцев), выходцам из 8 государств дальнего зарубежья — 256 чел. (93%), в том числе 244 афганца (89%). В Москве временное убежище предоставлено 128 чел., в Ростове-на-Дону — 35 чел„ в Ивановской области — 34 чел. На учете 18 территориальных органов состояли 1019 лиц из 19 государств, получивших временное убежище: выходцы из государств дальнего зарубежья — 993 чел. (граждане Афганистана — 961 чел.). Наибольшее количество этих лиц состояло на учете в УФМС России по г. Санкт- Петербургу и Ленинградской области — 284 чел., УФМС России по г. Москве — 188 чел., УФМС России по Ивановской области — 139 чел. и УФМС России по Краснодарскому краю — 106 чел., на 1 января 2008 г. — 74,9 тыс. чел., на 1 января 2010 г. — 56 291, на 1 января 2011 г. — 48 793, и эта тенденция сохраняется.

Наиболее проблематично возвращение внутри перемещенных лиц (ВПЛ) из Республики Ингушетия и других зон конфликтов на Северном Кавказе⁶По состоянию на 1 января 2007 г., численность ВПЛ из Чеченской Республики в местах временного размещения составляла 64 864 чел. (11 838 семей), из них в Чечне - 57 302 чел. (10 018 семей), в Ингушетии - 7561 чел. (1820 семей), в Новгородской области — 1 чел. Федеральным бюджетом на обеспечение проживания ВПЛ в 2006 г. было выделено 1320,6 млн. руб., несмотря на то что данная категория вынужденных мигрантов снята с федерального учета (с 1 апреля 2009 г.).

Переселение соотечественников из-за рубежа — процесс добровольного переселения на постоянное местожительство в Россию лиц, проживающих за рубежом и связанных с Россией историческими, этническими и языковыми узами. По состоянию на 1 января 2010/11 г. на учете территориальных органов ФМС России состояло 7528 / 15 110 участников Государственной программы «Содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Вместе с тем количество соотечественников-переселенцев в десятки раз меньше их планируемого объема (по плану — 500 тыс. чел. к концу 2008 г.)⁷Как отмечалось в материалах Департамента информации Счетной полаты РФ, представленных на ее Коллегию 19 мая 2009 г., до 2012 г. региональными программами субъектов РФ предполагалось принять 443,2 тыс. чел. (в том числе 132.4 тыс. участников Госпрограммы). В 2007—2008 гг. предполагалось принять 65,2 тыс. чел. (в том числе 20.1 тыс. участников Госпрограммы). Фактически переселились в Россию 8,8 тыс. чел. (13.5% планируемой численности на эти годы)..

Однако глава ФМС России 16 декабря 2011 г. на конференции на тему «Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: предварительные итоги и дальнейшие перспективы развития» заявил, что «действующая Программа по переселению соотечественников была запланирована до 2012 г. Но... прорабатывается вопрос о ее пролонгации». При этом продолжается «путаница» с данными статистики: с одной стороны, глава ФМС России утверждает, что в Россию переселилось более 61 тыс. чел., а в течение 2011 г. - 29 тыс. (практически 50% переселившихся за 5 лет действия Программы); с другой — по данным ФМС России, на 13 декабря 2011 г. (раздел официального сайта Службы «Основные показатели деятельности») на учете территориальных органов состояло 29 295 участников Программы и 25 743 чел. членов их семей (в сумме 55 038 чел.). В 2011 г. прибыли и прошли регистрацию в терорганах ФМС России соответственно 15 651 и 11 263 чел. (в сумме — 26 914 чел.). Кроме того, из мест вселения в субъектах Федерации убыла 61 семья переселенцев и 107 участников Программы.

Реадмиссия — разрешение государства на повторный въезд лица (российского гражданина, гражданина третьей страны или лица без гражданства), который незаконно въехал или пребывал в другом государстве. Реадмиссия предполагает действия компетентных органов запрашиваемого государства, разрешающее повторное возвращение лица (собственного гражданина, гражданина третьей страны или лица без гражданства)⁸Руководство по реадмиссии: В 2-т. Т. 1. М.: Бюро MOM, 2009. С. 108..

Реадмиссия активно реализуется в странах Европы. В своде правовых актов ЕС (acquis) реадмиссия определена как «действие государства разрешающего повторный въезд лица (собственных граждан, иностранных граждан или лиц без гражданства), о котором стало известно, что оно незаконно въехало, пребывает или проживает на территории другого государства».

С учетом приведенных определений целями заключаемых государствами соглашений о реадмиссии являются: а) упрощение возвращения лиц, не имеющих законных оснований для пребывания на территории другого государства в страну происхождения или в страну, через которую они прибыли транзитом; б) разрешение государствами проблем в процессе возвращения таких лиц; в) формализация самого процесса (процедур) возвращения.

Правовую основу деятельности по исполнению международных обязательств в области реадмиссии составляют соглашения о реадмиссии между:

Россией и Литвой (заключено — 12 мая 2003 г., вступило в силу с 20 августа 2003 г.);
Россией и Евросоюзом (25 мая 2006 г. — 1 июня 2007 г.);
Россией и Украиной (22 декабря 2006 г. — 21 ноября 2008 г.);
Россией и Норвегией (8 июня 2006 г. — 1 декабря 2008 г.);
Россией и Узбекистаном (4 июля 2007 г. — не вступило в силу);
Россией и Данией (26 мая 2008 г. — не вступило в силу);
Россией и Исландией (23 сентября 2008 г. — не вступило в силу);
Россией и Вьетнамом (27 октября 2008 г. — не вступило в силу).

Таким образом, на современном этапе государственно-правовому регулированию в России подлежат восемь миграционных процессов: а) семь управляемых — иммиграция, расселение, трудовая миграция, вынужденная миграция, эмиграция, переселение соотечественников и реадмиссия; б) один неуправляемый — нелегальная миграция. Общее количество субъектов правоотношений в миграционных процессах в России увеличилось за счет реадмиссируемых (с 2008 г.) и соотечественников-переселенцев (с 2007 г.).