Государственно-правовые основы регулирования миграционной системы России

В 1992—2002 гг. национальные богатства России были присвоены группой лиц, ныне называемых олигархами. Они проводили политику в своих частных интересах, вывозя ежегодно по 25 млрд. долл. на личные счета за рубеж. В то же время в стране наблюдалась тенденция депопуляции (число умерших превышало число родившихся в 1,5—1,7 раза). Демографические потери России в 1992—2002 гг. оцениваются примерно в 16 млн.. чел. Катастрофически увеличилась смертность в трудоспособном возрасте. Согласно данным демографических ежегодников России, в 1990 г. из каждых 100 тыс. россиян умерло 488 чел. трудоспособного возраста (1 из 200! Вот еще «двухсотый груз Отечества»). В 1994 г. — 840 человек (1 из 119), а в 2000 г. — каждый из 65 человек! (при этом от рук убийц погибли 41 тыс. чел., покончили с собой 57 тыс. чел.).

В перспективе демографическая ситуация в мире еще более обострится, возрастут угрозы, связанные с неконтролируемой и нелегальной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми.

Главные стратегические риски и угрозы безопасности государства в сфере миграции, по нашему мнению, следуют из экономической сферы. Например, на долгосрочную перспективу это: сохранение экспортно-сырьевой модели развития экономики России; снижение конкурентоспособности российских товаров; высокая зависимость важнейших сфер жизнедеятельности страны от внешнеэкономической конъюнктуры; частичная потеря контроля над национальными ресурсами; ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики; неравномерное развитие и прогрессирующая трудонедостаточность ряда российских регионов; низкая устойчивость и защищенность национальной финансовой системы; сохранение условий для процветания коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, а также незаконной миграции¹Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537. П. 10. 52, 55. 61..

Для противодействия изложенным угрозам государственно- правовое регулирование МСР должно обеспечивать:

сокращение неформальной занятости и легализацию теневых трудовых отношений, повышение инвестиций в развитие человеческого капитала;
баланс интересов коренного населения и трудовых иммигрантов с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий, включая совершенствование миграционного учета, а также обоснованное территориальное распределение трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах.

Кроме того, в области повышения качества жизни российских граждан для обеспечения безопасности страны органы государственного управления и органы местного самоуправления совместно с институтами гражданского общества должны: а) создать условия для ведения здорового образа жизни, стимулирования рождаемости и снижения смертности людей; б) улучшить транспортную инфраструктуру, повысив защиту людей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) усовершенствовать систему защиты от безработицы, создать условия для вовлечения в трудовую деятельность людей с ограниченными физическими возможностями. проводить рациональную региональную миграционную политику, внедряя нормы социальной поддержки отдельных категорий лиц.

Концептуально утверждено²Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р. П.1.2., что основной характеристикой развития мировой экономики, оказывающей серьезное влияние на социально-экономические процессы в России, в ближайшие 10— 15 лет будет старение населения в развитых странах на фоне его быстрого роста в развивающихся странах. Это будет интенсифицировать глобальные миграционные процессы и увеличивать нагрузку на социальные системы развитых стран.

Предполагается, что в России будет сформировано общество, основанное на доверии и ответственности, включая доверие граждан к государственным и частным экономическим институтам, что значительно снизится социальная поляризация. Это будет достигнуто за счет обеспечения равных возможностей для социальной мобильности талантливых представителей всех слоев общества, реализации социальной политики по поддержке уязвимых групп населения и проведения политики, направленной на интеграцию мигрантов. Для этого в центральном аппарате ФМС России создано и с 10 сентября 2010 г. функционирует Управление содействия интеграции под руководством Т.А. Бажан. Доля среднего класса составит более половины населения страны, а его значительную часть образуют люди, занятые обеспечением развития самого человека.

Для реализации прав и свобод человека и гражданина в части передвижения, выбора места пребывания и жительства в России должны быть сформированы новые территориальные центры роста и в районах освоения новых сырьевых ресурсов, и в традиционных регионах концентрации инновационного, промышленного и аграрного потенциала России. Тем самым снизятся масштабы регионального неравенства, будет создана разветвленная транспортная сеть, обеспечивающая высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности людей — потенциальных участников миграционных процессов.

Кроме того, в интересах сбалансированного пространственного развития российских регионов требуется обеспечить: во-первых, высокую территориальную мобильность людей и сопоставимость условий жизни на всей территории страны; во-вторых, высокую экономическую активность в восточных и южных регионах страны.

Вместе с тем государственно-правовое регулирование МСР взаимосвязано с развитием человеческого потенциала по приоритетным направлениям государственной демографической политики, одним из которых является «Управление миграционными процессами в целях снижения дефицита трудовых ресурсов в соответствии с потребностями экономики». Автор, как член Межведомственной рабочей группы по разработке проекта Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г., отмечает схожесть концептуальных положений по миграционной проблематике в сферах социально-экономической и демографической политики страны.

В связи с этим для эффективного управления миграционными процессами в стране необходимо:

активно проводить социально-экономическую политику по сохранению коренных жителей на Дальнем Востоке и в Сибири;
содействовать поддержке и добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в соответствии с созданной законодательной основой;
привлекать в страну высококвалифицированных иностранных специалистов, особенно из числа выпускников российских вузов, содействовать иностранной молодежи в обучении и прохождении стажировок в России;
оптимизировать миграционные процессы в целях формирования общего рынка труда в рамках евразийской интеграции, создать цивилизованные условия в стране для жизнедеятельности различных категорий мигрантов, при соблюдении и защите их гражданских прав.

В то же время современное экономическое развитие России невозможно без обеспечения занятости, тесно связанной с эффективностью функционирования рынка труда, без своевременного и оперативного реагирования на различные вызовы переживаемого мирового экономического кризиса. В качестве резерва для компенсации сокращения предложений на рынке труда (ежегодно на 6,7% в 2011—2015 гг.; на 7,5% в 2016—2020 гг.) необходимо повысить трудовую мобильность людей, а также привлекать иностранных работников согласно экономическим потребностям.

Следует также учитывать, что глобальные процессы, негативные демографические тенденции заметно обострили конкуренцию на рынке квалифицированных работников. В связи с этим для урегулирования международных проблем, особенно по вопросам спроса в западноевропейских странах на работников из государств — участников СНГ, с середины 2007 г. функционирует Глобальный форум международной миграции.

С учетом осложнения демографической ситуации в стране и преобразования структуры профессионального образования выбору эффективных политико-экономических мер на рынке труда способствует внедрение системы мониторинга и прогнозирования развития ситуации на внутреннем и внешних рынках труда. Требуется учет профессионально-квалификационной структуры спроса и предложения на собственные и внешние трудовые ресурсы.

В интересах эффективного государственно-правового регулирования МСР мы считаем необходимым достижение в сфере миграции организационного единства федеральных органов исполнительной власти. По нашему мнению, потенциал ФМС России в существующей структуре эффективной выработке и реализации координирующей функции в сфере миграции не соответствует.

Только в результате совместных усилий станет возможным:

снизить уровень теневой (нелегальной) занятости;
реализовать комплекс мер по содействию внутренней трудовой миграции (например, путем совершенствования системы предоставления государственной поддержки переселенцев в трудонедостаточные регионы страны для их жизнедеятельности, субсидирования их затрат на передвижение и приживаемость в местах вселения);
использовать механизм территориального планирования размещения объектов инфраструктуры в интересах создания благоприятных условий для привлечения бизнеса в трудоизбыточные регионы.

Более радикальной представляется перспективная задача, направленная на создание условий для привлечения квалифицированных иностранных работников с учетом потребностей российской экономики в трудовых ресурсах при соблюдении принципа приоритетного использования собственных трудовых ресурсов.

Для выполнения данной задачи потребуется:

усовершенствовать механизм выдачи разрешений на работу с расширением перечня профессий (специальностей, должностей) по видам экономической деятельности, на которые не распространяются квоты на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в России;
реализовать комплекс мероприятий по стимулированию возвращения высококвалифицированных российских специалистов, эмигрировавших из страны или трудоустроившихся в зарубежных странах;
обеспечить дифференцированный подход к привлечению иностранных работников в зависимости от их профессий³Определенные достижения в 2010 г. в этой области связаны с дифференциацией привлекаемых иностранных работников на высококвалифицированных специалистов, квотируемых иностранных работников и иностранных граждан, имеющих право на осуществление трудовой деятельности на патентной основе в течение года.;
сформировать в обществе толерантные отношения между местным населением и переселенцами, создать систему социализации трудящихся-мигрантов для их адаптации в местах вселения, обеспечить эффективный контроль за участниками миграционных правоотношений;
упростить процедуры выдачи рабочих виз для высококвалифицированных иностранных работников⁴В связи с этим наметилась позитивная тенденция в части предоставления территориальными органами ФМС России высококвалифицированным иностранным специалистам вида на жительства в России согласно уточненному в 2010 г. соответствующему Административному регламенту.;
расширить сеть загранпредставительств ФМС России в странах ближнего зарубежья и создать ее в странах дальнего зарубежья, с одной стороны, для содействия иммиграции в Россию, с другой — для упреждающего реагирования на формирование миграционных намерений иностранных граждан и лиц без гражданства, а также для изучения ими русского языка российской культуры и действующих в России нормативных правовых актов.

Согласно утвержденным концептуальным установкам, поэтапная реализация основных задач в сфере миграции позволит в 2012— 2020 гг., с одной стороны, снизить уровень нелегальной занятости с 35 до 10%, с другой — повысить уровень легальной занятости мигрантов с 26 до 80%. Для этого необходимо⁵Чертова Н.А. Конституционно-правовые основы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации (на опыте северных регионов): Авто реф. дис.... д-ра юрид. наук. М.: РАГС, 2007. разработать механизмы поддержания жизнедеятельности и экономического развития кризисных регионов и районов Крайнего Севера сформировать тарифную политику, обеспечивающую единство экономического пространства страны, а также эффективно использовать в интересах государства общества и российских граждан собственные ресурсы⁶Огромные резервы России сосредоточены в: а) гидроресурсах, используемых на 20% (оптимально — 70—80%); б) крупнейших угольных запасах, в) транспортной системе, в которой ежегодная сумма экономических потерь оценивается более чем в 3% ВВП (к примеру, на оборону Россия расходует 2,7% ВВП в год); г) миграционной мобильности россиян (например, в среднем периодичность смены места жительства за время жизни составляет: американцами — 13 раз, британцами — 7, россиянами — 1,5 раза); д) реализации ФЦП «Обеспечение безопасности дорожного движения» (к 2012 г. сократить количество ежегодно погибающих в ДТП в 2 раза). Для решения проблем развития улично-дорожной сети на благоустройство российских городов выделено 100 млрд. руб.; в разработке и утверждении программы развития дорожной сети до 2015 г., ориентированной на строительство высококачественных федеральных трасс и реконструкцию дорог, формирующих международные транспортные коридоры в европейской части России, обеспечивающих реализацию экономического потенциала Сибири и Дальнего Востока.. Ближайшим приоритетом является электроэнергетика⁷К 2020 г. производство электроэнергии в России должно увеличиться на две трети. В этих целях государством и частными компаниями будет проинвестировано примерно 12 трлн. руб. на строительство новых и модернизацию действующих станций, расширение сетевой инфраструктуры, реструктурирование электрогенерации (путем увеличения доли атомной, угольной и гидрогенерации).. Предстоит, по сути, вторая масштабная электрификация страны; а также модернизация основных сфер жизнедеятельности.

Приоритет экономических факторов в социальной сфере принципиально важен для укрепления государства, государственного обеспечения социальных гарантий, развития механизмов коллективной ответственности и демократического принятия решений, социального партнерства социально справедливой и экономически эффективной политики в области распределения доходов. Требуется реализация мер, направленных на предотвращение и преодоление угроз национальным интересам России в сфере экономики.

Для обеспечения в России внутриполитической стабильности требуется сближение интересов населяющих страну народов, налаживание их всестороннего сотрудничества, проведение ответственной и взвешенной государственной национальной и региональной политики. Укрепление российской государственности, совершенствование федеративных и региональных отношений, местного самоуправления должно способствовать обеспечению безопасности страны. Необходим комплексный подход к решению правовых, социально-экономических и политических проблем при сбалансированном соблюдении интересов России и субъектов Федерации.

Актуальны проблемы консолидации усилий для противодействия преступности и коррупции. Декларируемая заинтересованность в искоренении экономической и социально-политической основы указанных общественно опасных явлений порождает у части населения чувства безысходности и обреченности. Нужна ясно понимаемая и четко проводимая политика эффективной защиты личности, семьи, общества и государства от преступных посягательств в интересах обеспечения безопасности страны.

Таким образом, современная миграционная политика России должна исходить из объективной оценки состояния и векторной ориентированности прогрессивных и регрессивных тенденций развития МСР как целостного политического, социально-экономического, демографического, географического образования. Роль и значимость миграционной политики России существенно возросли в связи с реализацией национальных проектов и триединой задачи в сфере демографии: снижения смертности, повышения эффективности миграционной политики и рождаемости. При реализации государственной миграционной политики в условиях возрождения России в качестве мировой державы крайне необходимо решение актуальных вопросов обеспечения безопасности страны.

Базу для осуществления государственно-правового регулирования МСР составляют: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., иные акты. В целом в России создана институциональная основа для реализации эффективной государственной миграционной политики. Вместе с тем имеются колоссальные резервы увеличения социально-экономических ресурсов для обеспечения государственной безопасности страны.