Закономерности, противоречия и основные тенденции развития миграционной системы России

Проведенные автором расчеты показали, что наибольшее влияние на развитие МСР оказывают подсистемы управления и права, затем подсистемы обеспечения и информатизации. Результаты корреляционного анализа свидетельствуют о тесном взаимодействии факторов, определяющих эффективность функционирования подсистем управления, права и информатизации. Для создания перспективной МСР резервным потенциалом обладают подсистемы информатизации и обеспечения, функционирующие относительно обособленно и являющиеся источниками совокупности противоречий и проблем МСР.

Общемировые закономерности миграции людей, обусловленные наличием сложившихся международных миграционных центров, формирующих эмиграционную ситуацию, влияющую на направленность глобальной миграционной политики, составляют: увеличение масштабов международной миграции, ее глобализация; рост экспорта и импорта трудящихся-мигрантов; увеличение среди мигрирующих доли высокообразованных и высококвалифицированных лиц¹В шести странах — участницах Организации экономического сотрудничества и развития (США, Канаде, Австралии. Великобритании, ФРГ и Франции) сосредоточено 85% высокообразованных мигрантов. См.: Итоги деятельности ФМС России в 2009 г.: Сб. материалов расширенного заседания коллегии ФМС России. М.: ФМС России. 2010. С. 42.; рост криминогенной составляющей нелегальной миграции; перманентное изменение численности вынужденных мигрантов, особенно перемещенных лиц, беженцев и лиц, ходатайствующих о предоставлении временного или политического убежища.

Увеличение объема и масштабов международной миграции характеризует ее глобализацию. Для разработки международных стандартов и совершенствования миграционной политики в 2007 г. создан Глобальный форум по международной миграции. Рост экспорта и импорта трудовых мигрантов обеспечил в конце XX в. мировой рынок труда более чем 45 млн. трудящимися-мигрантами. Наибольшую опасность для генофонда России вызывает увеличение среди эмигрантов доли высококвалифицированных трудоспособных лиц. Так, по мнению известного экономиста С.Ю. Глазьева, в 2002 г. Россию оставили 100 тыс. ученых. В то же время привлечение высококвалифицированных иностранных специалистов способствует притоку в Россию иностранных инвестиций. На это направлены и положения Административного регламента оказания государственных услуг иностранным работникам из числа высококвалифицированных специалистов с внесенными в него в 2010 г. изменениями в части льготного оформления вида на жительства (без выдачи разрешения на временное проживание).

Среди основных факторов, влияющих на нелегальную миграцию в Россию, выделим: укрепление экономического положения страны и усиление разрыва в уровне жизни россиян по сравнению с жителями стран СНГ, Ближнего и Среднего Востока, Азии и Африки; развитие альтернативных форм занятости, связанных с использованием иностранного капитала смещением форм собственности, частного сектора и индивидуальной трудовой деятельности; недейственную систему иммиграционного контроля при «прозрачности» ряда участков государственной границы (7591 км. российско-казахстанского участка); физико-географическое положение страны.

В то же время при мощном иммиграционном контроле нелегальная миграция представляет серьезную проблему и для миграционной системы США, где периодически легализуют часть нелегальных мигрантов. Например, в 1986 г. амнистией воспользовались 2,8 млн. человек (80% из них — граждане Мексики). Однако вслед за легализовавшимися иммигрантами, согласно законам США, начали прибывать их ближайшие родственники, что фактически увеличило численность иммигрирующих в 3—5 раз. В 2007 г. была предпринята безрезультатная попытка амнистировать в США более 12 млн. человек — нелегальных иммигрантов, а вот в 2012 г. удалось амнистировать 800 тыс. нелегалов в возрасте не старше 30 лет.

Резюмируя результаты миграционной деятельности в России с 2004 г., отметим противоречивый характер функционирования МСР. Выделяется тенденция к пространственному расширению МСР, связанная с дезинтеграцией Советского государства и стран социалистического содружества. Пространственное расширение системы отражает тренд на глобализацию миграционных процессов. Совокупность противоречий, возникающих в процессе функционирования МСР, условно сведем в группы: внешние противоречия (глобальные, международные) и внутренние (экономические, социальные, политические, демографические, физико-географические).

Внешние противоречия.

Между историко-правовыми традициями МСР и складывающимися в ней личностно социально-деятельностными отношениями. Разрешение этих противоречий важно для миграционной проблематики и предполагает вычленение проблемы достижения современного уровня правового регулирования МСР, ее гуманизацию, ориентированность на обеспечение свобод и прав различных категорий мигрантов, формирование эффективно функционирующих подсистем управления, права, информатизации и обеспечения. Для чего принимаются меры по созданию действенных механизмов правоприменения, контроля за исполнением нормативных правовых актов, надзора, оказания государственных услуг в сфере миграции, законотворчества, бюджетного планирования, соблюдения государственных гарантий в области обеспечения прав, свобод и волеизъявления мигрантов и др. От качества решения этой пробил см ы зависит решение иных проблем, порождаемых ею.

Проблема стабилизации общей численности населения России. Именно целеустановка на стабилизацию общей численности населения страны определена в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. Для миграционной ситуации в России 1990-х годов характерно, что проблемы одного региона решались за счет неблагополучных в демографическом плане северных и восточных территорий²Тарасова Н.В., Гришанова А.Г. Социально-демографические проблемы миграции населения в 90-е годы. М., 1997.. Так, если Краснодарский край испытывал избыток мигрантов, то регионы Сибири и Дальнего Востока остро в них нуждались.

В 1991-1999 гг. с учетом прибытия людей извне миграция возместила потери Севера и Запада на 34%, Центра страны — на 50%. В то же время суммарный коэффициент рождаемости (число детей, рожденных женщиной за ее жизнь) ныне равен 1,2, а для простого воспроизводства населения (равенства поколений родителей и детей) указанный коэффициент должен составлять 2,14. По данным Организационно-аналитического управления ФМС России, с 1999 г. естественная убыль населения России составляет примерно 800 тыс. человек (естественная убыль населения представляет собой разность между количеством умерших и родившихся за определенный период, как правило, за календарный год).

Между федеральными целевыми программами и планами регионального развития и их влиянием на эффективность функционирования МСР. Эти противоречия связаны с решением проблемы повышения эффективности правового регулирования МСР, государственным и общественным контролем в сфере миграции, эффективностью управляющих воздействий на подсистемы права, информатизации и обеспечения, а также с производительностью МСР при децентрализации ее деятельности в отдельных регионах страны, особенно в условиях экстренной массовой миграции людей.

Для повышения эффективности функционирования МСР назрела необходимость в создании и новой отрасли права — миграционного права. Решение проблемы нам видится в научно обоснованном векторе развития МСР с четким определением иерархии ее подсистем на едином миграционном информационном поле. Это важно для повышения эффективности деятельности руководства и персонала миграционных структур, обеспечения верховенства закона — системообразующего фактора МСР, что предполагает ее открытость и доступность для общественного и международного контроля. На самом деле в системе ФМС России создан и функционирует Общественный совет, возглавляемый ветераном Службы В.А. Волохом. Сайт ФМС России содержит постоянно обновляемые миграционные сведения, в том числе обработанные согласно форме 1-РД. Наибольшая открытость и доступность деятельности ФМС России, по нашему мнению, достигнута в 2010 г. благодаря внедрению двух десятков административных регламентов.

Между действующими правовыми нормами в МСР и перспективными потребностями России в эффективно функционирующей системе. Эти противоречия характеризуют проблему взаимодействия ФМС России с органами государственного управления. Ее реализация связана с разработкой эффективных механизмов государственного регулирования МСР, а именно: регистрации и лицензирования стандартизированных функций (административных регламентов); повышения квалификации и профессионального уровня руководящего состава и персонала, установления для них государственных гарантий; своевременного правового урегулирования проблемных вопросов функционирования МСР, ее всестороннего обеспечения и др.

Для разрешения этого противоречия с 21 марта 2007 г. согласно Указу Президента РФ № 403 ФМС России наделена правом проектирования законов, главного распорядителя бюджетных средств и реализации стратегии государственной миграционной политики. Однако в стране нет дееспособного органа власти в сфере формирования государственной миграционной политики. МВД России, наделенное такими полномочиями с 19 июля 2004 г., институционально их до июня 2012 г. так и не использовало. В схожей ситуации в 1802 г. МВД имело в своей структуре Экспедицию госхозяйства, опекунства иностранных переселенцев, которая подчинялась непосредственно министру МВД. В том числе и по указанной причине, пилимо, ФМС России с июня 2012 г. перешла в ведение Правительства РФ — органа государственной власти и наделена полномочиями в сфере выработки и реализации государственной миграционной политики.

Внутренние противоречия.

Между федеральными, региональными, ведомственными и личностными потребностями персонала МСР, возникающими в процессе профессиональной деятельности. С 19 июля 2004 г. решалась проблема усиления на федеральном уровне координации миграционной деятельности путем передачи функций правоприменения, контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции ФМС России от МВД России. Очевидно, что только высококвалифицированный руководящий состав и персонал способны компенсировать периодически повторяющиеся издержки управляющего воздействия на МСР.

В решении этой проблемы следует избегать крайностей, в чем убеждают результаты историко-правового анализа советской миграционной системы. Однако сотрудниками ФМС России являются преимущественно прикомандированные сотрудники МВД России и ФСБ России, т.е. более 10 тыс. человек, по существу, выполняют свои должностные обязанности на временной основе. Хотя с 21 марта 2007 г. Служба разрабатывает и реализует собственную финансовую политику.

Между государственным регулированием МСР, отраженным в созданной нормативны правовой основе, и требованиями к ее перспективному правовому, информационному, научному, финансовому, гражданскому и иному обеспечению. Актуальны проблемы внутри перемещенных лиц, вынужденных переселенцев, беженцев и лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, требующие правового и финансово-экономического решения, несмотря на комплекс уже реализованных мероприятий. Искусственно порожденная тенденция снижения общей численности вынужденных мигрантов в силу реализации ФМС России властных полномочий чревата перетеканием мигрантов в категорию нелегалов в поисках лучших условий жизни за рубежом, пополнения численности бандитских формирований и т.п.

Некоторые органы управления, регулирующие миграционные процессы в России, применяют добровольно-принудительный способ разрешения проблем переселенцев, особенно из числа внутри перемещенных лиц и вынужденных переселенцев. Остроту этой проблеме придает потенциальная миграционная подвижность русскоязычного населения в постсоветских государствах (оценочно 5—6 млн. человек).

Проблема въезда и выезда в страны давнего зарубежья заключается в том, что в этих миграциях проявляется селективность эмиграции: по национальному составу доминируют русские, немцы и евреи; по местам вселения — США, ФРГ и Израиль. Страну оставляют высокообразованные, высококвалифицированные специалисты, выдающиеся спортсмены, деятели искусств и другие, которые предпочитают своим местом жительства выбирать территории зарубежных стран. Это сказалось, например, на «недоборе» золотых наград российскими спортсменами на XXI Олимпийских играх в Ванкувере (февраль 2010 г.). В то же время приобретаемый генофонд неэквивалентен эмигрантам по качественным показателям.

Проблема преемственности в развитии МСР предполагает связь ее дореволюционного и советского прошлого с положительным опытом становления и развития зарубежных миграционных систем. Актуальность решения проблемы связана с накоплением собственного научного потенциала в сталь перспективной и рентабельной сфере социума; созданием заслона для «утечки умов» из России; упреждающим реагированием на миграционные вызовы ближайшего будущего. Особого внимания заслуживает сосредоточение основных усилий органов государственного управления царской и советской эпох на процессе расселения своих подданных (граждан).

К внутрисистемным проблемам в сфере миграции мы относим: недостаточный режим экономии выделяемых средств, слабую мобилизацию внутренних резервов, неиспользование имеющегося потенциала. От руководства миграционных структур требуется организация объективного миграционного учета и оперативное реагирование на периодические изменения нормативной правовой базы. Необходимы: коллегиальность, открытость, взаимодействие с органами государственного управления, органами местного самоуправления и негосударственными структурами, обновление рынка государственных услуг в сфере миграции и др. Однако, не завершив разработку центрального банка данных по учету иностранных граждан, ФМС России с 2007 г. приступила к созданию государственной информационной системы миграционного учета, которая с 2008 г. введена в эксплуатацию.

Подчеркнем, что Концепция создания системы персонального учета населения России, одобренная Правительством РФ еще 9 июня 2005 г. распоряжением № 748-р. предполагает создание единого государственного учета всех категорий мигрантов из числа российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства.

Решение проблемы научного обеспечения миграционной деятельности в России характеризуется: финансовыми трудностями, вынуждающими научные коллективы к проведению преимущественно коммерческих исследований; разрушением десятилетиями существовавших научных школ; отсутствием полноценного притока молодых ученых; нарушением преемственности проводимых исследований; практической невозможностью осуществлять репрезентативные социологические и иные выборки из-за их дороговизны и др. Это привело в основном к «полочному» характеру публикаций по миграционной тематике, хотя в ряде трудов не только сформулированы актуальные миграционные проблемы, но и обоснованы пути их целесообразного решения.

Безусловно, проектно-экспериментальная основа некоторых концептуальных установок федеральных органов государственной власти не способствует устойчивому функционированию МСР. надежному правовому регулированию административных, информационных. финансовых и других аспектов разрешения возникающих миграционных проблемных ситуаций. Здесь имеется в виду проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, разработанный в установленном порядке и представляемый восемь раз в Правительство РФ и Администрацию Президента РФ (начиная с 28 октября 2005 г.).

Проблема кадрового обеспечения МСР приобрела особую значимость в современных глобальных, социально-политических, демографических, финансово-экономических условиях. Анализ ее состояния обнаруживает устойчивые тенденции омоложения персонала, увеличения доли государственных гражданских служащих и молодых сотрудников, периодические организационно-штатные преобразования центрального аппарата ФМС России, прикомандированный характер деятельности аттестованных сотрудников Службы. И если в целом укомплектованность миграционных структур в 2002— 2010 гг. не опускалась ниже 78%, то соотношение между аттестованными сотрудниками и гражданским персоналом ФМС России имеет тенденцию к увеличению доли последнего.

Между интегрированным характером МСР и дискретными упрощенческими воздействиями на ее подсистемы и элементы. От того, насколько успешно решается проблема создания единого информационного поля, во многом будет зависеть устойчивое функционирование подсистем управления, права и обеспечения. Для формирования миграционных намерений людей распространены неофициальные информационные каналы. Так, 62% опрошенных мигрантов отмечают, что на их решение о миграции повлияли успешные примеры въезда в Россию их сограждан; 22% — принимали решения самостоятельно; 9% — при помощи российских друзей и знакомых и лишь 1% обращался в официальные структуры. При этом 72% мигрантов использовали информацию от друзей и знакомых; 34 — от родственников; 7 — из СМИ, 1 — из Интернета. 0,5% — от официальных структур³Тюрюканова Е.В. Мигранлы на неформальном рынке труда в Москве / Сб. материалов IX Междунар. семинара по актуальным проблемам миграции, 23— 24 июня 2003 г. С. 81.. Некоторые иностранные миграционные структуры переходят на автоматизированный режим функционирования. С 1997 г. в США действует система глобального доступа с 40 представительствами за рубежом. Миграционная система Канады в 43 государствах имеет 48 загранпредставительств, возглавляемых офицерами.

Между многовековым общественным отношением к миграции как к чрезвычайному социальному потрясению части населения страны и неэффективным государственный регулированием социально-экономических и демографических процессов в РФ. Эти противоречия составляют проблему «утечки умов». Основными направлениями обеспечения миграционной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод российских граждан, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства⁴Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537. П. 2..

В целом рассмотренные и иные противоречия существуют и разрешаются, снимаются и воссоздаются внутри МСР, обеспечивая изменение ее качественного состояния. Важно, чтобы они стали источником управляемого, прогрессивного движения МСР от одного качественного состояния к другому.

Принципы функционирования миграционной системы России:

принцип адаптивности — определяет возможности и способности части органов, организаций и учреждений, составляющих МСР, преобразовываться под воздействием внешних и внутренних факторов в модули адаптивного типа (типа временных оперативных групп, модулей ликвидации последствий вынужденной экстренной массовой миграции и др.);
принцип адекватности — определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры МСР, соответствующий социальной, экономической, географической и демографической обстановке в стране, потребностям органов государственного управления и органов местного самоуправления;
принцип интеграции — позволяет методами вертикальной и горизонтальной интеграции применять перспективные модели МСР, ее подсистем и элементов для повышения эффективности функционирования системы на основе компетентности и квалификации руководящего состава и персонала, достаточности финансово-экономических ресурсов, применения перспективных модулей, технологий, пилотных проектов и др.;
принцип целостности — определяет наличие в МСР в условиях рыночной экономики достаточно полного набора функций для их правового регулирования при несводимости свойств составных частей системы к ее системному свойству и невыводимости их из него (принцип эмержентности);
принцип экономичности — предусматривает оптимизацию подсистем и элементов МСР для сбалансированного функционирования ее органов, организаций и учреждений в системе федеральных органов исполнительной власти, целевое расходование выделяемых ФМС России бюджетных средств, что обеспечивало бы государственный и общественный контроль за их экономным использованием и др.

На основе вышеизложенного основные тенденции развития миграционной системы России составляют:

глобализация, международная и межведомственная интеграция;
стабилизация процесса расселения российских граждан внутри страны;
увеличивающая миграционная привлекательность отдельных российских территорий, отраслей экономики, видов деятельности;
продолжающийся поиск интегрированной структуры управления миграционными процессами в России;
создание системы профессионального миграционного образования (подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственно-правового регулирования миграционных процессов);
периодическое превышение порога миграционной терпимости (толерантности) в России (Кондопога, Воронеж, Москва и др.);
изменение соотношения между естественной убылью населения и его миграционным приростом в пользу последнего (наметилась в 2008 г.).