Генезис миграционной системы России

Перспективы миграционной системы России (МСР) и эффективность функционирования зависят от того, насколько ее функции и функции подсистем взаимосвязаны с функциями органов государственного управления и урегулированы нормами права. В связи с этим полагаем, что:

подсистема управления регулируется административным правом и составляет основу деятельности органов исполнительной власти;
подсистема права — международным, конституционным и муниципальным правом и относится к деятельности органов законодательной и судебной ветвей государственной власти;
подсистема информатизации — информационным правом;
подсистема обеспечения — гражданским, таможенным, трудовым, жилищным, финансовым и иными вилами права.

Для формулирования понятия «миграционная система» рассмотрим отдельно понятия: «система» (от позанелат. organizo — придаю стройный вид, упорядочиваю) и «миграция» (от лат. migratio — переход, переезд, переселение). Отсутствие юридического определения термина «миграция» на международном и внутригосударственном уровнях парадоксально, что, по нашему мнению, также является признаком неупорядоченности миграционной деятельности в России. Тем не менее, современная юриспруденция оперирует терминами: «миграционный процесс», «иммиграционный контроль», «мигрант», «эмигрант», «трудовой иммигрант», «вынужденный переселенец», «соотечественник», «беженец», «перемещенное лицо» и др.

Под миграцией чаще всего понимают какое-либо перемещение или переселение. В миграции населения выделяются передвижения людей, связанные, как правило, со сменой ими места жительства; переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться и т.п. В целом общее значение термина «миграция» означает территориальное перемещение людей.

Наиболее значимые, с нашей точки зрения, следующие определения «миграции»:

Л.Л. Рыбаковский: «перемещение и переселение отнюдь не синонимы; в узком смысле слова — законченный вид территориального перемещения, завершающийся сменой постоянного места жительства, в широком смысле слова — территориальное перемещение, совершающееся между разными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продолжительности, регулярности и целевой направленности»¹Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. М., 2001. С. 19.;

В.М. Баранов: в общем виде — «территориальное перемещение людей (потоков людей) в физическом пространстве с целью поиска лучших условий жизни»; применительно к сфере права — «совокупность правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и в большинстве случаев влекущего обретение нового правового статуса»²Баранов В.М. Незаконная миграция в современной России, понятие, виды, эффективность противодействия // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004. С. 44-49.;

Т.Я. Хабриева: «понятие «миграция» существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ, т.е. в этих понятийных рамках должна быть дифференциация. Если мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение, использование данного определения в тексте законодательных актов будет затруднительно»³Хабриева Т..Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород. 2004. С. II.;

Т.Н. Балашова: миграция в конституционно-правовом смысле — это совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований в целях смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение нового правового статуса⁴Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Саратов. 2011.C. 10..

Мы считаем, что по своим признаковым характеристикам

миграция представляет собой социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с их передвижением, приобретением нового гражданско-правового статуса в местах поселения в соответствии с интересами семьи, общества и государства.

Такое определение учитывает: юридический аспект — возможность приобретения нового гражданско-правового статуса; процессуальные аспекты — процесс реализации людьми своих намерений, связанных с их территориальным передвижением, приобретением нового гражданско-правового статуса; личностно социально-деятельностный подход — реализация людьми своих намерений в соответствии с интересами их семьи, общества и государства, т.е. отражаются интересы государства в целях регулирования миграционных процессов и обеспечения государственной безопасности, интересы общества (более 300 общественных организаций в 55 субъектах Федерации), а также семейные и личные интересы различных категорий мигрантов (десятков миллионов лиц, ежегодно осуществляющих передвижение внутри России и через ее государственную границу).

Мигрантом потенциально может быть любой человек и гражданин. Например, Т.Н. Балашова предлагает в качестве мигранта рассматривать человека, гражданина (в том числе иностранного гражданина, лицо без гражданства), осуществляющего пространстве иное перемещение через границы государственных или территориальных образований в целях изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса.

В то же время вести речь о передвижении, связанном с поиском лучших условий жизни, уместно не для всех категорий мигрантов. Нелегалы, особенно занимающиеся преступной деятельностью, таким поиском вряд ли озабочены. Да и часть трудовых мигрантов, законно пребывающих на территории страны, но не имеющих намерений поселиться в России на постоянной основе, ориентирована на величину заработной платы и возможно меньшие финансовые издержки за период своего пребывания в стране.

Несмотря на довольно представительное миграционное законодательство, сущности и структуры всех миграционных процессов в России оно не отражает. Так, Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (КРМП — 2003) оперировала термином «миграционные процессы» без указания их характеристик (хотя термин «миграционные процессы» в КРМП — 2003 употреблялся 16 раз). По сути. КРМП — это лишь взгляды на содержание и направления деятельности органов государственной власти России в сфере управления некими миграционными процессами.

Среди современных исследований выделим подход Т.Н. Балашовой, которая для реализации селективной миграционной политики России предлагает разделять миграционные процессы на желательные (их следует стимулировать и ограждать от всякого рода административных препятствий) и нежелательные (их необходимо ограничивать по основаниям: а) общим — судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против России и т.п.; б) изменяющимся в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на российской территории в данный момент). Кроме того, она указывает на необходимость четкого разделения внешних и внутренних миграционных процессов, выделения миграционных процессов, в которых участвуют российские граждане, российские соотечественники и иностранцы.

Вместе с тем мы считаем вполне обоснованным под миграционным процессом понимать реализацию определенными группами людей (российскими и иностранными гражданами, лицами без гражданства) своих намерений, связанных с передвижением и сменой места пребывания (жительства), обусловленных интересами личности, семьи, общества и государства.