Правотворческая роль МККК

Женевская конвенция 1864 г. ознаменовала собой революцию в области развития права, создав условия для быстрого развития международного гуманитарного права: впервые государства взяли на себя обязательства, выходящие за рамки специальных соглашений, и признали универсальную ценность норм, направленных на защиту жертв вооруженных конфликтов. Иными словами, эти государства отныне связаны одним общим соглашением, применяемым в случае возникновения между ними вооруженного конфликта.

Еще за несколько лет до этого говорилось о праве войны как о некой утопии. В 1867 г. право войны стало реальным и не только в работах юристов, но и в форме договорного документа. Войны тех лет подтвердили необходимость дальнейшего развития соглашений в этой области. Даже те страны, которые наиболее скептически относились к данному вопросу, стали признавать необходимость существования права войны.

Австро-прусская война 1866 г. показала необходимость уточнения и расширения положений Женевской конвенции, вследствие чего в 1868 г. в Женеве была созвана новая Дипломатическая конференция, принявшая 15 дополняющих Конвенцию статей, открывающих новое поле действия законов и обычаев войны. Девять из них касались войны на море. Эти статьи так и не были ратифицированы, хотя благодаря усилиям Международного Комитета и правительства Швейцарии удалось добиться применения этих положений на практике во время франко-германской войны 1870-1871 гг.

В тот момент, когда участники Дипломатической конференции возвращались домой, другие делегаты направлялись в Санкт-Петербург, где царь Александр II объявил о созыве конференции в целях «смягчить насколько возможно разрушительные последствия войны». Муанье узнал о намерении российского императора, когда занимался подготовкой Дипломатической конференции в Женеве. Будучи поражен «тесной связью, существовавшей между этой идеей и положениями Женевской конвенции», он предложил президенту Швейцарской Конфедерации совместить две вещи: «Не только потому, что к этому призывает стечение обстоятельств, но и потому, что Россия сама, вероятно, посчитает полезным воспользоваться проведением Конференции в Женеве, что послужит двойной цели».

Однако предложение Муанье не получило поддержки, и следующая глава в развитии права войны писалась на конференции в Санкт-Петербурге. Инициатива ее проведения принадлежала Д.А. Милютину, военному министру России. Указывая на чрезмерные страдания, причиняемые раненым изобретенной к тому времени разрывной пулей, Милютин назвал ее использование на войне «чисто варварским средством, не оправдываемым никакими боевыми требованиями»: для целей войны «вполне достаточно, если большое число людей у неприятеля выбудет из строя; но было бы варварством усиливать страдания раненых, выбывающих из строя». На основании этих соображений Милютин призывал закрепить посредством международного соглашения запрет на применение разрывных пуль в процессе ведения войны. И 11 декабря 1868 г. Санкт-Петербургская декларация, на основании которой договаривающиеся стороны взяли обязательства в случае войны между ними взаимно отказаться от употребления как сухопутными, так и морскими силами снарядов, которые при весе менее 400 г имеют свойство взрывчатости или снаряжены ударным или горючим составом¹Декларация об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль // Международное право. Ведение военных действий: Сборник гаагских конвенций и иных международных документов. М.: МККК. 2001. С. 253..

Если сравнить Женевскую конвенцию 1864 г. и Санкт- Петербургскую декларацию 1868 г., то принципиальная разница между ними заключается в том, что если цель первого договора состояла в защите жертв войны — беззащитных, раненых и не принимающих более участия в сражении, то Декларация направлена на то, чтобы ограничить применение средств ведения войны и нанесения вреда противнику, т.е. в определении «технических границ, в которых потребности войны должны остановиться перед требованиями человеколюбия». Значение Санкт-Петербургской декларации состоит в том, что она закрепляет важнейший принцип международного гуманитарного права — воюющие стороны обязаны ограничивать применение силы для достижения законной военной цели.

В августе 1874 г. Россия внесла на рассмотрение международной конференции в Брюсселе разработанный Ф.Ф. Мартенсом проект международной конвенции о законах и обычаях сухопутной войны. В нем устанавливались общие принципы, касающиеся участия сторон в боевых действиях, обращения с военнопленными, правил оккупации. Несмотря на то что эта декларация не стала документом, имеющим юридическую силу, сама конференция чрезвычайно важна, поскольку представляет собой первую в истории международных отношений попытку кодификации законов и обычаев сухопутной войны.

В 1899 г. в Гааге (в очередной раз по инициативе правительства России) состоялась Первая конференция мира, на обсуждение которой был вынесен ряд предложений, относившихся к ведению военных действий. Конференция не оправдала возлагавшиеся на нее огромные надежды, так как не приняла соглашений, касающихся введения обязательного арбитража и осуществления разоружения. Тем не менее она существенно продвинула вперед кодификацию законов и обычаев войны и приняла конвенции, призванные ограничить причиняемые войной бедствия: Конвенцию о мирном разрешении споров; Конвенцию о законах и обычаях сухопутной войны; Конвенцию о применении к морской войне начал Женевской конвенции 1864 г.

Важным итогом работы Конференции стало включение в преамбулу Конвенции положения, названного впоследствии «оговоркой Мартенса». Данное положение гласит, что в случаях, не охваченных положениями права, «население и воюющие стороны остаются под охраной и действием начал международного права, поскольку они вытекают из установившихся между образованными народами обычаев, из законов человечности и требований общественного сознания». «Оговорка Мартенса» является правовой гарантией в тех случаях, когда межгосударственные отношения должным образом не урегулированы нормами права. Поведение воюющих государств в таких ситуациях должно определяться законами человечности.

После Первой конференции мира МККК начат пересмотр Женевской конвенции 1864 г. В этих целях в Женеве с 11 июня по 6 июля 1906 г. проходила специальная конференция. Учитывая накопленный с момента принятия первой Женевской конвенции опыт, она разработала новую Конвенцию об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1906 г.

В 1907 г. в Гааге состоялась Вторая международная конференция мира. Ее деятельность заключалась в пересмотре и дальнейшем развитии Гаагских конвенций 1899 г., а также в рассмотрении проблематики войны на море. Она завершилась принятием 13 конвенций.

Исторические события с 1874 г. и вплоть до Первой мировой войны наложили отпечаток на развитие движения Красного Креста. Представители Комитета находились повсюду, где велись военные действия. Что касается развития права, то за период между 1899 и 1907 г. роль Комитета в процессе кодификации права войны оставалась ведущей.

Во время Первой мировой войны и сразу после ее окончания функции Международного комитета значительно расширились: если до этого он сосредотачивал свое внимание на больных и раненых из состава вооруженных сил и медицинском персонале, то во время Первой мировой войны его деятельность сконцентрировалась на оказании помощи военнопленным и гражданскому населению во время ведения военных действий. Война показала неэффективность Гаагских конвенций из-за недостаточной ясности текстов, отсутствия контроля и санкций. В плену оказалось огромное число гражданских лиц. Отсутствие договора, который защищал бы их от произвола, требовало пересмотра существовавших норм гуманитарного права с учетом опыта, полученного в ходе войны. В связи этим Международный комитет определил для себя следующие задачи:

пересмотреть Женевскую конвенцию о защите раненых и больных;
выработать конвенцию о защите военнопленных;
выработать конвенцию, защищающую гражданских лиц, оказавшихся во власти противника.

Эта работа растянулась до начала Второй мировой войны. В 1923 г. состоялось заседание международной комиссии юристов, на котором был разработан проект правил, регламентирующих ведение воздушной войны, который называют «Гаагские правила ведения воздушной войны». Несмотря на то что он не стал юридически обязательным, этот документ имеет большое значение потому, что в нем впервые были систематизированы нормы в данной области.

В 1925 г. на конференции в Женеве был принят Протокол о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых и других подобных газов и бактериологических средств. Общественное мнение строго осудило использование химических веществ в ходе Первой мировой войны, и участники конференции без колебаний запретили их применение.

В 1929 г. состоялась Дипломатическая конференция для пересмотра Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1906 г. и разработки новой конвенции, защищающей военнопленных. Принимая во внимание тот факт, что Конвенция 1906 г. зарекомендовала себя наилучшим образом, было решено не разрушать имеющееся, а изъять из нее явно невыполнимые нормы и уточнить положения, толкование которых представляло определенную трудность. Что касается защиты военнопленных, то Международный комитет разработал проект новой конвенции об обращении с военнопленными. Принятая Конвенция об обращении с военнопленными (обычно именуемая Кодексом военнопленных) регламентировала режим обращения с пленными.

Принятие двух новых конвенций в 1929 г. обозначило явный прогресс в развитии международного гуманитарного права по сравнению с существовавшими до этого правовыми нормами, поскольку изъятие статьи о взаимности применения, запрещение репрессалий, введение четкого правового режима и механизма контроля в отношении раненых и больных воинов, а также военнопленных обеспечивало новый уровень защиты вышеперечисленным категориям. Усилия МККК касательно гражданских лиц не дали положительных результатов. Отсутствие закрепленной договорами защиты в отношении гражданских лиц привело впоследствии к трудностям, с которыми МККК столкнулся в годы Второй мировой войны. Но в то время он был не в силах изменить ситуацию.

Вторая мировая война в полной мере продемонстрировала необходимость дальнейшего совершенствования гуманитарного права в целях обеспечения защиты гражданских лиц. Международный комитет в своем меморандуме от 15 февраля 1945 г. выступил с обращением к правительствам и национальным обществам с просьбой о содействии в сборе необходимой информации. Начиная работу, связанную с пересмотром Конвенций, МККК преследовал три основные цели:

распространить положения Женевских конвенций о защите на гражданское население, оказавшееся во власти противника;
обеспечить защиту жертв гражданских войн;
создать для новых конвенций механизм контроля с участием самого Комитета.

Международный комитет представил свои предложения и проекты на рассмотрение двух предварительных конференций. На основе выводов конференций МККК разработал четыре проекта конвенций, которые были впоследствии представлены на рассмотрение правительствам государств, приглашенных на Дипломатическую конференцию, открывшуюся 21 апреля 1949 г. Итогом работы конференции стало принятие четырех новых или пересмотренных конвенций в защиту жертв войны от 12 августа 1949 года. Первая и третья Женевские конвенции представляли собой пересмотренные варианты двух Конвенций 1929 года, а вторая — пересмотренный вариант X Гаагской конвенции 1907 г. о раненых, больных и лицах, потерпевших кораблекрушение из состава вооруженных сил на море. Четвертая регулирует вопросы, до тех пор не поднимавшиеся в гуманитарном праве, — защиту гражданского населения в военное время.

Одним из нововведений стало принятие статьи 3, общей для четырех Конвенций, впервые включающей положения, касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Были также установлены механизмы контроля, основанные на определении роли Держав-покровительниц, обязанных блюсти интересы сторон в конфликте. Кроме того, в отдельных положениях официально признавалась роль МККК и подтверждалось его право на проявление инициативы.

Для МККК это был значительный успех: в то время, когда мир был глубоко расколот холодной войной, международное сообщество согласилось на то, чтобы объединиться в целях утверждения нового гуманитарного порядка.

Важная роль принадлежит МККК и в защите культурных ценностей в ходе вооруженных конфликтов, о чем говорилось в соответствующей главе настоящего учебника.

Женевские конвенции, разработанные по окончании Второй мировой войны, не были приспособлены к новым формам борьбы, которыми стали национально-освободительные и партизан- с кие войны. Снова возник вопрос о соответствии международного гуманитарного права условиям ведения военных действий. По мнению МККК, единственно приемлемым было решение заполнить пробелы, существовавшие в Женевских конвенциях, и развить их путем принятия Дополнительных протоколов. Как и в случае с конвенциями, Международный комитет разработан два проекта дополнительных протоколов на основе консультаций, состоявшихся в 1971 и 1972 гг., и представил их на рассмотрение участников Дипломатической конференции по вопросу о подтверждении и развитии международного гуманитарного права, применяемого в период вооруженных конфликтов, которая была созвана правительством Швейцарии, выполнявшим роль депозитария Женевских конвенций. В 1974-1977 гг. состоялись четыре сессии Конференции и были приняты Дополнительные протоколы к Женевским конвенциям 1949 г.

Дополнительный протокол I определяет защиту жертв международных вооруженных конфликтов; Дополнительный протокол II направлен на усиление защиты жертв немеждународных вооруженных конфликтов. Основная роль Дополнительных протоколов заключается в кодификации правил, касающихся защиты гражданского населения от последствий военных действий.

Следующим шагом в развитии международного гуманитарного права стало принятие Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, 1980 г.

Страдания, причиняемые воюющим и мирному населению минами, явились причиной зарождения всемирной кампании за запрещение противопехотных мин, которая завершилась принятием в 1997 г. Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении (Оттавский договор).

В последние годы был предпринят ряд важных шагов по совершенствованию Конвенции 1980 г. Приняты новые нормы, расширяющие сферу ее применения в ситуациях вооруженных конфликтов немеждународного характера, улучшены формулировки ряда положений по наземным минам, минам-ловушкам и другим устройствам, введен запрет на использование ослепляющего лазерного оружия. Конвенция 1980 г. содержит лишь общие положения, в которых не содержится прямого запрета на использование определенных видов оружия. Положения, запрещающие или ограничивающие использование конкретных видов оружия содержатся в протоколах, которые являются приложениями к конвенции: Протокол I — о необнаруживаемых осколках; Протокол II — о запрещении или ограничении применения мин, мин-ловушек и других устройств с поправками, внесенными в 1996 г.; Протокол III — о запрещении или ограничении применения зажигательного оружия, Протокол IV — об ослепляющем лазерном оружии и Протокол V — о взрывоопасных пережитках войны 2003 г.

Очередной успех в поступательном развитии международного гуманитарного права связывается с принятием Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г., которая принадлежит к категории документов, запрещающих оружие массового уничтожения. Его положения дополняют и усиливают положения Женевского протокола 1925 года, запрещающего использование химического и биологического оружия, устанавливая дополнительный запрет на разработку, производство и накопление химического оружия, а также выдвигая требование уничтожить все имеющиеся его запасы.

Как было сказано выше, участники Женевских конференций 1863 и 1864 гг. выработали правила, которые впоследствии были приняты в виде Женевских конвенций. В качестве нейтральной эмблемы предлагалось использовать красный крест на белом фоне. Этот символ не являлся религиозным, а представлял собой лишь обратную проекцию цветов швейцарского флага. Таким образом предполагалось добиться выполнения требований нейтральности, основополагающих для движения.

Эмблемы красного креста и красного полумесяца — общепризнанные символы помощи жертвам вооруженных конфликтов и стихийных бедствий. Однако эти символы не всегда пользуются должным уважением. Более того, некоторые государства испытывают сложности в том, чтобы сделать выбор в пользу одной или другой эмблемы. Несколько лет тому назад Международное движение Красного Креста и Красного Полумесяца вновь начало серию консультаций по вопросу об эмблеме, чтобы найти всеобъемлющее решение с учетом мнения тех государств, которых не устраивали существующие эмблемы. Выход был найден — было предложено ввести дополнительную эмблему Красного Кристалла, которая имела бы тот же статус, что и Красный Крест и Красный Полумесяц. В результате подавляющим большинством голосов участников дипломатической конференции, которая состоялась в декабре 2005 г. в Женеве, был принят Третий Дополнительный протокол. На 29-й Международной конференции Красного Креста и Красного Полумесяца, состоявшейся в июне 2006 г., были приняты поправки к Уставу Движения, регламентирующие введение новой эмблемы.

МККК на протяжении всего своего существования придавал и придает большое значение развитию гуманитарного права, и его компетентность в этой области не вызывает никаких сомнений. Учитывая тот факт, что вооруженные конфликты в различных регионах возникают все чаше, основной задачей на ближайшие годы является не создание новых международно-правовых документов, выполнение требований которых зависит от политической обстановки, а «укрепление существующих норм и ценностей, и, если возможно, постепенное распространение их действия посредством более широкого применения». Именно к такому выводу пришла Международная конференция по защите жертв войны (Женева, август-сентябрь 1993 г.). Многие из ее участников подтвердили важное значение существующего гуманитарного права, подчеркнув, однако, что некоторые из содержащихся в нем норм подлежат уточнению или дополнению.