Осуществление международного контроля за соблюдением норм международного гуманитарного права

Особенностью деятельности международного контроля за соблюдением обязательств по международному гуманитарному праву является то, что правовой основой его осуществления являются нормы, содержащиеся в конвенционных источниках, касающихся защиты жертв войны, запрещенных методов ее ведения, а также положения международно-правовых актов о запрещенных средствах ведения войны. Причем контролем охватывается деятельность лишь семи государств в период вооруженных конфликтов международного характера, т.е. в одном случае контрольная деятельность направлена на проверку выполнения обязательств государств, содержащихся в «праве Женевы», а в другом — обязательств, составляющих в обобщенном виде «право Гааги».

Женевскими конвенциями и Дополнительными протоколами к ним предусмотрены различные организационные формы контроля:

проведение расследований воюющими сторонами с целью выявления фактов нарушений норм международного гуманитарного права;
контрольная деятельность Международной комиссии по установлению фактов;
контрольная деятельность держав-покровительниц;
контрольная деятельность Международного Комитета Красного Креста.

Проведение расследований самими воюющими сторонами с целью выявления нарушений норм международного гуманитарного права. Такое расследование основывается на ст. 52, 53, 132, 149 соответственно Конвенций I-IV, согласно которым каждый их участник может потребовать провести расследование нарушений норм международного гуманитарного права.

Однако если не будет достигнуто соглашения по вопросу о процедуре расследования, то стороны по взаимной договоренности выбирают арбитра, который решает вопрос, касающийся установления процедуры. В последующем, если в процессе расследования будет установлено, что нарушение норм международного гуманитарного права имело место, то стороны, находящиеся в конфликте, должны принять меры к наказанию виновных лиц в возможно короткие сроки.

Сложность установления факта нарушения международного гуманитарного права таким путем заключается в том, что государство, в отношении которого может предприниматься расследование, ссылаясь на принцип уважения государственного суверенитета, может уклониться от такого расследования по процедурным вопросам и не дать согласия на приглашение арбитра. Поскольку требование о согласии, содержащееся в названных статьях Женевских конвенций 1949 г., представляет собою неизбежную уступку «святому» принципу государственного суверенитета, вполне возможно, что оно было одной из главных причин, по которым ни одно расследование не проводилось в соответствии с четырьмя Женевскими конвенциями¹См.: М. Сагер. Контрольные механизмы в международном гуманитарном праве // МЖМП. 1991. № 3-4. С. 27..

Контрольная деятельность Международной комиссии по установлению фактов. Международная комиссия по установлению фактов (далее — Комиссия) была учреждена в соответствии со ст. 90 Дополнительного протокола I и официально образована в 1991 г. Она является постоянным органом, основная цель которого состоит в расследовании заявлений о серьезных нарушениях международного гуманитарного права. В ее состав входят 15 членов, избираемых государствами, признавшими полномочия Комиссии²Советский Союз при ратификации Дополнительного протокола I признал ipso facto и без специального соглашения компетенцию Комиссии в отношении любой другой договаривающейся стороны, принимающей на себя такое же обязательство.. Все они действуют в личном качестве и не представляют государства, гражданами которых они являются, должны обладать высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью.

Комиссия правомочна:

расследовать любые факты, которые, как предполагается, представляют собой серьезное нарушение Женевских конвенций и Протокола I;
содействовать путем оказания добрых услуг восстановлению уважительного отношения к Конвенциям и Протоколу I.

Комиссия в процессе расследования лишь определяет, имело ли место серьезное нарушение норм международного гуманитарного права. Она не принимает никаких решений и не дает правовую оценку установленным фактам. Поводом для проведения расследования является получение соответствующей просьбы от воюющей стороны или от государства, признавшего компетенцию Комиссии, но не участвующего в военных действиях, т.е. сам факт признания государством полномочий Комиссии означает, что оно соглашается на проведение ею расследований на постоянной основе. В свою очередь, такое государство вправе требовать проведения расследований при возникновении вооруженных конфликтов между другими воюющими государствами, которые сделали заявление о признании компетенции Комиссии.

Комиссия не вправе инициировать расследование. Как правило, оно ведется не всем составом Комиссии. Расследование проводится палатой, состоящей из семи членов Комиссии, пять из которых являются ее постоянными членами, а два — членами ad hoc, т.е. по одному члену от каждой конфликтующей стороны. Ни один из членов палаты не может иметь гражданства стороны, участвующей в вооруженном конфликте. Воюющим сторонам предлагается оказывать помощь палате в процессе расследования, представлять или оспаривать доказательства. Все собранные доказательства полностью доводятся до сведения сторон и тех государств, интересы которых в той или иной мере могли быть затронуты. Комиссия информирует заинтересованные стороны о результатах проведенного расследования в своих рекомендациях, а также высказывает пожелания и предложения с целью обеспечения соблюдения договоров участниками вооруженного конфликта.

Результатом создания Комиссии является то, что после признания ее компетенции участник Женевских конвенций и Протокола I в дальнейшем не может воспрепятствовать ей проводить расследования в соответствии с установленными правилами процедуры. В том случае, если просьба о расследовании поступила от государства или против государства, которое не сделало заявление в соответствии со ст. 90 Протокола I, Комиссия не вправе проводить расследование без согласия государства, которое подозревается в нарушении Женевских конвенций и Протокола I.

Международная комиссия по установлению фактов может также расследовать нарушения международного гуманитарного права, совершающиеся в период вооруженных конфликтов немеждународного характера при условии, что стороны, участвующие в конфликте, выразят свое согласие на проведение расследования.

Учреждение Международной комиссии по установлению фактов явилось шагом вперед по сравнению с механизмом расследования, содержащимся в Женевских конвенциях 1949 года. Независимость Комиссии от вмешательства со стороны правительств и способность разрабатывать собственные правила процедуры являются многообещающими. Тем не менее существуют проблемы, с которыми может столкнуться Комиссия. Как уже отмечалось, обязательный характер данного контрольного механизма относится только к государствам, которые признали ее компетенцию. С момента принятия Протокола I и до конца 1991 г., т.е. за 14 лет, 22 государства сделали заявление в соответствии со ст. 90. Среди них только Алжир, Чили, Уругвай и Новая Зеландия являются неевропейскими. Из этого следует, что большинство регионов мира пока не затронуты этим контрольным механизмом, однако к началу 2008 г. число государств, сделавших заявление о признании компетенции Комиссии, увеличилось до 70, т.е. возросло более чем в 3 раза.

Контрольная деятельность держав-покровительниц. Держава-покровительница представляет собой нейтральное государство, которое с согласия воюющих сторон способствует соблюдению норм международного гуманитарного права и осуществляет контроль на территории одной из сторон, представляя интересы другой стороны.

В случае возникновения вооруженного конфликта в обязанность воюющей стороны входит назначение державы-покровительницы (ст. 8 Конвенций I-III; ст. 9 Конвенции IV). Впервые институт держав-покровительниц нашел юридическое закрепление в Женевской конвенции 1929 г., касающейся обращения с военнопленными. В разделе II, озаглавленном «Организация контроля», отмечалось, что Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что гарантией регулярного применения Конвенции является возможность сотрудничества между державами-покровительницами, в полномочия которых входит защита интересов воюющих сторон. Представители державы-покровительницы или ее полномочные делегаты должны иметь право посещать любые, без исключения, места, где могут содержаться пленные. Они должны иметь доступ в любые помещения, где находятся пленные, и право вести беседу с пленными без свидетелей как лично, так и с помощью переводчика. Воюющие стороны могут допускать присутствие лиц одной с пленными национальности при проведении инспекций (ст. 86).

В дальнейшем Женевские конвенции 1949 г. расширили мандат держав-покровительниц, имея в виду осуществление контроля за соблюдением положений международного гуманитарного права в более широком смысле. Так, в соответствии со ст. 126 Конвенции III представителям или делегатам держав- покровительниц разрешается посещать все места, где находятся военнопленные, в частности места интернирования, заключения и работы, и они имеют доступ во все помещения, используемые военнопленными; равным образом им разрешается посещать места отправления, транзита или прибытия пленных, переводимых из одного места в другое.

Представителям и делегатам держав-покровительниц предоставляется полная свобода в отношении выбора мест, которые они пожелают посетить; продолжительность и количество этих посещений не ограничиваются. Они могут быть запрещены только в силу настоятельной военной необходимости и на определенное время.

Назначение держав-покровительниц в соответствии с Женевскими конвенциями и Дополнительным протоколом I предполагает ряд условий:

любое правительство, к которому может быть обращена просьба выступить в качестве державы-покровительницы, может не согласиться с этой просьбой;
одна сторона в конфликте не обязана принимать предложение другой воюющей стороны;
если держава-покровительница не назначена или не признана с возникновением вооруженного конфликта, то МККК предлагает свои добрые услуги сторонам, находящимся в конфликте, с целью назначения держав-покровительниц с их согласия.

Если и после этого державы-покровительницы не назначены или не действуют, воюющие стороны без промедления принимают предложение, которое может быть сделано МККК или любой другой организацией, предоставляющей все гарантии беспристрастности и эффективности действовать в качестве субститута после консультаций с вышеупомянутыми сторонами. Деятельность такого субститута обусловливается согласием сторон, находящихся в конфликте (ст. 5 Протокола I).

Несмотря на очевидную необходимость назначения державы-покровительницы, в большинстве вооруженных конфликтов, имевших место после принятия Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 г., этот институт практически не функционировал. К нему прибегали с различными оговорками в четырех случаях: во время Суэцкого кризиса 1956 г., в конфликте по поводу территории Гоа 1961 г., в индийско-пакистанском конфликте 1971 г. и в англо-аргентинском конфликте из-за Фолклендских (Мальвинских) островов в 1982 г.

Контрольная деятельность Международного Комитета Красного Креста. Деятельность МККК в предупреждении нарушений норм международного гуманитарного права достаточно сложна в силу того, что именно на государства возлагается ответственность за соблюдение норм международного гуманитарного права, а также за пресечение их нарушений. И тем не менее за историю своего существования МККК выработал достаточно надежные формы деятельности по оказанию помощи жертвам вооруженных конфликтов, включая осуществление контроля за соблюдением гуманитарных норм.

Методы осуществления контрольных функций могут быть следующими:

посещение делегатами МККК мест, регионов, представляющих для них интерес;
рассмотрение жалоб на нарушение норм международного гуманитарного права.

Распространенной формой деятельности МККК является посещение его делегатами различных регионов для проверки соблюдения гуманитарных норм. МККК уведомляет власти обо всех действиях, упущениях, которые, по его мнению, противоречат международному гуманитарному праву. В зависимости от степени их важности такие уведомления делаются в самых различных формах, начиная от замечания, высказанного начальнику лагеря военнопленных, и кончая подробным докладом, адресованным президентом МККК заинтересованному правительству. Правовой основой деятельности МККК в таких случаях являются, например, ст. 126 Конвенции III и ст. 143 Конвенции IV, в которых речь идет о праве посещения мест, где находятся военнопленные, а также интернированные. В данном случае МККК имеет четко сформулированное полномочие: право посещать военнопленных и гражданских интернированных лиц. Государства, в свою очередь, не имеют нрава запрещать МККК действовать в интересах этих лиц.

Действия МККК. как правило, носят конфиденциальный характер. Однако в случае установления серьезных и повторяющихся нарушений, если Комитет посчитает это необходимым, то может довести обнаруженные факты до сведения общественности, предать их гласности, потребовать положить конец подобным нарушениям или предупредить соответствующие стороны о возможной опасности и последствиях, вызванных противоправными действиями.

МККК крайне редко прибегает к публичным демаршам и только при наличии определенных условий:

если нарушения международного гуманитарного права достаточно серьезны;
если информирование общественного мнения проводилось в интересах пострадавших или находящихся в опасности лиц или населения;
если делегаты МККК были непосредственными свидетелями этих нарушений или если эти нарушения были общеизвестны.

Рассмотрение жалоб о нарушениях государствами норм международного гуманитарного права или сообщений о неприменении или неправильном применении одного или нескольких положений Женевских конвенций державой, во власти которой находятся покровительствуемые лица, имеет место тогда, когда МККК в состоянии сам предпринять непосредственные действия в интересах этих лиц. Имея возможность проверить обоснованность этих жалоб по существу, делегаты МККК в таких случаях проявляют высокую активность. К тому же эффективность рассмотрения названных жалоб является достаточно высокой в силу того, что посещая, например, лагеря военнопленных и интернированных лиц, МККК может обратиться непосредственно к властям, чтобы пресечь нарушения, о которых ему стало известно.

В связи с приведенными выше методами контроля за соблюдением норм международного гуманитарного права возникает вопрос, может ли МККК участвовать в проведении расследований по установлению фактов нарушений Конвенций и Протокола, если к нему поступила такая просьба от воюющих сторон? Сложность проведения таких расследований заключается в получении согласия воюющих сторон на установление процедуры расследования. Что касается МККК, то Женевскими конвенциями (Конвенцией I — ст. 52; Конвенцией II — ст. 53; Конвенцией III — ст. 132; Конвенцией IV — ст. 149) не предусматривается его участие в проведении таких расследований. МККК никогда не стремился выступать в качестве органа расследования, ибо это не соответствует его статусу нейтральной и беспристрастной организации. Уже в начале Второй мировой войны, в 1939 г., МККК определил свою позицию по этому вопросу, которая до сих пор остается неизменной и сводится к тому, что МККК не может начать расследование мо собственной инициативе — самое большее, что он мог бы сделать, это участвовать в создании комиссии по расследованию, если заинтересованные стороны обратятся к нему с подобной просьбой.

В международной практике были случаи, когда Организация Объединенных Наций занималась расследованием фактов, связанных с проверкой выполнения норм международного гуманитарного права воюющими государствами. Так, в ходе ирано-иракской войны правительство Ирака обвинило Иран в нарушении Женевской конвенции об обращении с военнопленными и попросило Генерального секретаря ООН послать в Иран миссию по установлению соответствующих фактов. После получения согласия Ирана три эмиссара, обладающие необходимой компетенцией, известные своей беспристрастностью, посетили лагеря военнопленных в Иране и опросили иракских солдат. Миссия доложила о своих выводах Генеральному секретарю ООН, который, в свою очередь, информировал об этом Совет Безопасности. По завершении миссии ООН Генеральный секретарь ООН попросил МККК продолжать наблюдение за применением норм гуманитарного права сторонами этого конфликта.

Не менее важной составной частью контрольной деятельности государств по соблюдению норм международного гуманитарного права является выполнение обязательств о запрещенных средствах ведения войны. Международно-правовые документы, принятые в конце XIX — начале XX в., включая Женевский протокол 1925 г., не содержат положений о контроле. В последующие годы в связи с созданием новых видов оружия, и прежде всего оружия массового уничтожения, государства стати совместно действовать в целях достижения прогресса на пути его полного уничтожения с тем, чтобы никогда не возникал соблазн его применения. Для более полного обеспечения гарантий выполнения принятых обязательств была необходима система международного контроля.

Так, например, Конвенцией о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия предусмотрен механизм консультаций и сотрудничества государств в решении любых вопросов, которые могут возникать в отношении цели или в связи с выполнением положений Конвенции. Причем консультации и сотрудничество по этим вопросам могут осуществляться через соответствующие международные процедуры в рамках ООН и в соответствии с ее Уставом.

Любым государством может быть подана жалоба в Совет Безопасности ООН, если у него есть основание предполагать, что какое-либо государство-участник действует в нарушение обязательств, вытекающих из положений Конвенции. И все же Конвенция не содержит эффективного механизма проверки: даже основополагающие обязательства, предусмотренные в ст. I — IV Конвенции, не охвачены международным контролем. С целью укрепления предусмотренного в Конвенции механизма контроля Специальная рабочая группа (учреждена в 1991 г. Конференцией по рассмотрению действия Конвенции) с 1995 г. ведет переговоры о разработке юридически обязывающего документа относительно мер проверки принятых обязательств. Так, делегации восточноевропейских стран предлагали выработать дополнительный протокол, содержащий меры по укреплению механизма контроля. Близкие к этому идеи были высказаны в исследовании, подготовленном в рамках Международного института по изучению проблем мира (СИПРИ), рекомендовавшем уточнить недостаточно четкие положения Конвенции в заявлениях о понимании, и, если возможно, в дополнительных протоколах.

На состоявшихся конференциях по рассмотрению действия Конвенции были предусмотрены шаги по увеличению транспарентности биотехнической деятельности: государства-участники взяли на себя ответственность по обмену данными, включая названия, места расположения, объемы и общее направление деятельности исследовательских центров. Россия, например, ежегодно представляет Генеральному секретарю ООН данные о биологической деятельности, используя достаточно детальные форматы подготовки такой информации.

В совокупности с положениями Конвенции подобные политические обязательства создают то, что можно было бы называть режимом Конвенции, вне которого немыслимо ее функционирование как международно-право во го акта, как немыслимо и проведение в жизнь предусмотренных ею обязательств и прав.

Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г. в качестве контроля за соблюдением ее положений предусматривает консультации государств-участников и сотрудничество; консультации могут также проводиться путем использования соответствующих международных процедур в рамках ООН в соответствии с ее Уставом. В целях выяснения любых вопросов выполнения Конвенции депозитарий, после получения просьбы государства-участника, может созвать Консультативный комитет экспертов, Комитет, который выясняет фактические обстоятельства дела и направляет депозитарию документ, который должен включать все представленные Комитету в ходе его заседаний точки зрения и информацию.

Каждое государство-участник также имеет право подачи жалобы в Совет Безопасности ООН, если располагает данными о том, что какое-либо другое государство-участник действует в нарушение обязательств, вытекающих из положений Конвенции. Такая жалоба должна быть снабжена всей относящейся к делу информацией и доказательствами, подтверждающими ее обоснованность. Участники Конвенции обязуются сотрудничать в проведении любых расследований, которые могут быть предприняты Советом Безопасности в соответствии с Уставом ООН на основании жалобы, полученной Советом, который в последующем информирует о результатах расследования.

Конвенцией предусматривается периодический созыв конференций, чтобы иметь уверенность в том, что ее цели и положения осуществляются, а также для рассмотрения положений по устранению опасностей военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду.

Как уже отмечалось, государства — участники Конвенции обязаны сделать объявления, в которых сообщают о местонахождении химического оружия. Конвенцией также предусматривается ряд обязательств государств-участников по проверке ее выполнения:

все места, где хранится или уничтожается химическое оружие (за исключением старого и оставленного химического оружия), подлежат систематической проверке посредством инспекции на месте и наблюдения при помощи приборов, устанавливаемых на месте в соответствии с Приложением по проверке;
после представления государством информации о наличии и местонахождении химического оружия (находящегося в его собственности, на его территории; принадлежащего другому государству и размещенного в любом месте под юрисдикцией и контролем другого государства и ряде других данных — ст. III Конвенции) каждое государство-участник предоставляет доступ к химическому оружию с целью систематической инспекции на месте;
предоставляется доступ к любым объектам по уничтожению химического оружия и их складским участкам с целью систематической инспекции на месте;
в установленные сроки представляются подробные аланы уничтожения химического оружия;
ежегодно представляются объявления об осуществлении планов уничтожения определенных запасов химического оружия в установленные сроки.

Контролем охвачены объекты государств-участников по производству химического оружия (ст. V). Подробные процедуры его осуществления изложены в особом Приложении.

Конвенцией оговариваются также меры проверки в отношении деятельности, которая не подлежит запрету, например, чтобы токсичные химикаты и их прекурсоры разрабатывались, производились, приобретались иным образом, сохранялись, передавались и использовались в пределах территории государства или в любом другом месте под его юрисдикцией или контролем (ст. VI). Процедурные вопросы контрольной деятельности по выполнению положений Конвенции изложены в многочисленных приложениях по проверке.

Итак, в международном гуманитарном праве существуют различные формы и методы контроля, которые призваны способствовать выполнению договорных обязательств государств. В то же время контрольная деятельность в этой области требует дальнейшего совершенствования и урегулирования для повышения эффективности норм международного гуманитарного права в условиях вооруженных конфликтов международного характера и выработки контрольных механизмов его применения в вооруженных конфликтах немеждународного характера.