Административно-юрисдикционное производство в деятельности полиции

Среди отечественных авторов, как и среди зарубежных ученых, преобладает понимание административного процесса как совокупности отдельных административных производств. Производство считается структурным элементом административного процесса и, как мы уже отмечали, соотносится с ним как частное с общим.

Так, И.А. Галаган отмечает, что производство — самостоятельное процессуальное явление в рамках системы административно-процессуального права, обладающее специфическими для него чертами, признаками, которыми оно отличается от всех иных административных производств. В.Д. Сорокин полагает, что производство — составная часть административного процесса, под которым понимается основанная на административно-процессуальных нормах деятельность по рассмотрению конкретных индивидуальных дел в сфере государственного управления. Д.Н. Бахрах высказывается о производстве как об институте административного права, включающем в себя нормы, регулирующие деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных взысканий за административные правонарушения¹См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. С. 24..

А.Ю. Якимов определяет производство по делам об административных правонарушениях как правовую форму деятельности по применению мер административного принуждения в случаях совершения административных правонарушений

М.Я. Масленников определяет производство как правовой институт и как вид административно-процессуальной деятельности²См.: Масленников М.Я. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1994. С. 14..

В первом случае — это совокупность административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий участников административно-юрисдикционного процесса по поводу разрешения конкретных дел, возникающих в связи с совершением административных правонарушений; во втором — урегулированный административно-процессуальными нормами порядок действий участников административно-процессуальных правоотношений в связи с реализацией задач производства по делам об административных правонарушениях.

О.Н. Дядькин говорит о том, что производство по делам об административных правонарушениях должно рассматриваться более широко, так как уполномоченные органы и должностные лица, помимо административных взысканий, применяют и другие меры административного принуждения, а в производстве, кроме них и лиц, к которым применяются соответствующие меры, имеются другие участники³См.: Дядькин О.Н. Правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности (по материалам административной практики органов внутренних дел): Дис.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 16..

Изучение юридической литературы раскрывает перед нами различные мнения по проблеме классификации административных производств с различными взглядами ученых на объем и содержание административного процесса. Анализ высказанных точек зрения даст основание отметить, что одним из видов производств, признаваемых большинством ученых, является производство по делам об административных правонарушениях.

А.П. Шергин справедливо подчеркивает, что производство по делам об административных правонарушениях по широте затрагиваемых им интересов и по количеству осуществляющих его субъектов, является одним из наиболее значительных производств советского административного права. Обоснованность такого мнения подтверждается и тем, что данный вид производства наиболее урегулирован законодателем. Основные положения производства зафиксированы в разделе IV «Производство по делам об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Помимо этого, А.П. Шергин выделяет по данному признаку четыре вида производств по делу об административном правонарушении:

производство в органе административной юрисдикции первой инстанции;
ускоренное производство;
специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности;
производство в органе административной юрисдикции второй инстанции.

А.П. Михайленко предлагает следующую классификацию производств по делу об административном правонарушении:

обычное (полное) производство;
ускоренное (упрошенное) производство;
сложное (расширительное) производство;
производство, связанное со случаями отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения уголовного дела, но при наличии признаков административного правонарушения;
производство, связанное с возмещением материального ущерба;
производство в органе второй инстанции⁴См.: Михайленко А.П. Организация и осуществление производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 7..

Ряд авторов дают и иные классификации производств по делам об административных правонарушениях, но, по мнению авторов данного пособия, эти классификации являются производными от вышеизложенных классификаций⁵См.: Наймаловский А. С. Упрощенное производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел (милиции): Дис.... канд. юрид. наук. М., 1994. С. 17..

Для определения же точного круга участников производства необходимо установить точные рамки самого производства (т.е. его начало и конец), в которых и функционируют его участники. Успешное решение органами (должностными лицами) административной юрисдикции возложенных на них задач по предупреждению и пресечению правонарушений и укреплению законности в различных сферах государственного управления, а также обеспечению гарантий прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях во многом зависит от своевременного и правильного возбуждения производства по делу об административном правонарушении.

Проанализируем стадии данного вида административного производства, выявив их характерные черты и признаки.

Как отмечает П.П. Сергун, «в науке административного права исследования, как правило, сводились к упоминанию стадий и кругу вопросов, рассматриваемых в них. Такие проблемные вопросы, как более точное определение понятия стадии, ее сущности и назначения, оставались открытыми. Понятие стадии непосредственно обусловлено понятием производства»⁶Сергун П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1987. С. 66..

В связи с этим можно выделить несколько определений стадий производства. Ряд ученых рассматривают стадию как самостоятельную часть производства, которая наряду с общими его задачами имеет свойственные только ей цели и особенности⁷См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по дедам об административных правонарушениях. М., 1989. С. 16.. Стадия также определяется как совокупность логически сменяющих друг друга отдельных операций. Существует и как бы обобщенное мнение о стадии как об органической части производства, в рамках которой совершаются однородные процессуальные действия, представляющие собой определенный, связанный едиными целями и задачами процессуальный комплекс⁸См.: Клюшниченко А.П. Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в свете основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Киев, 1983. С. 45..

Исходя из вышеизложенного, наиболее удачными признаками, в полной мере раскрывающими сущность стадий производства, нам видятся следующие:

наличие собственных целей и задач;
особый круг участников и специфичность их правового статуса;
специфичность характера совершаемых действий и порождаемых ими юридических последствий;
особый круг побудительных обстоятельств (юридических фактов);
особенности получаемых материально-правовых результатов и их процессуального закрепления.

Важное значение имеют и точные формулировки названий стадий производства по делам об административных правонарушениях. Так, А.П. Коренев, анализируя административно-процессуальные нормы, выделил стадию возбуждения административного дела (постановка вопроса), стадию предварительного выяснения фактических обстоятельств, стадию рассмотрения и вынесения решения по делу, стадию исполнения акта применения нормы административного права. Стадия возбуждения служит не только выполнению общих задач производства, но и имеет самостоятельную задачу — разрешение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Сущность данной стадии заключается в том, что орган (должностное лицо), установив в событии (о котором ему стало известно независимо от источника поступления информации) признаки правонарушения, принимает решение возбудить производство по административному делу.

В то же время А.П. Шергин считает, что такой вид деятельности осуществляется в рамках следующих административно-процессуальных стадий:

первичные процессуальные действия;
рассмотрение дела по существу;
обжалование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции;
исполнение постановлений этих органов.

В юридической литературе предлагаются и другие названия стадий, которые по сути не отличаются друг от друга. Точки зрения авторов объединяет то, что данные авторы предлагают включать в производство по делам об административных правонарушениях четыре аналогичные стадии⁹ См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 14.. Например, И.В. Панова определяет стадии производства, исходя из процессуального оформления окончания стадии. «Возбуждение дела об административном правонарушении возможно только на основе протокола; рассмотрение дела завершается вынесением постановления о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством; обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении оканчиваются принятием уполномоченным органом, должностным лицом решения; завершающей стадией является исполнительное производство»¹⁰Панова И.В. Административное производство нуждается в скорейшей юридизации // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 74..

На наш взгляд, наиболее полной, отвечающей целям и задачам производства по делам об административных правонарушениях является формулировка стадий, разработанная А.Ю. Якимовым, который включает в их число следующие стадии:

административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении;
рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение решения;
пересмотр дела и вынесение решения; исполнение решения по делу.

Также заслуживает внимания концепция, разработанная И.М. Серебряковой, которая в производстве по делам об административных правонарушениях выделяет три стадии:

возбуждение дела об административном правонарушении;
рассмотрение дела об административном правонарушении;
пересмотр постановлений по делу.

Как верно отмечает И.М. Серебрякова, каждая стадия имеет свою автономию, определяемую специфическими особенностями и свойствами: задачами, стадийностью (этапами), ограниченным кругом осуществляющих ее субъектов, временными, нормативными, гносеологическими и фактическими границами, специфическим проявлением принципов производства, особыми процессуально оформленными актами и др.

К аналогичному выводу пришел в своем исследовании А.П. Михайленко, который, развивая предложенную И.М. Серебряковой концепцию, в число стадий производства по делам об административных правонарушениях включает, так же как А.Ю. Якимов, исполнение принятого по делу решения.

Таким образом, рассматривая производство по делам об административных правонарушениях через форму и содержание, можно выделить те общие признаки, которые определяют самостоятельность и отличие одной стадии от другой, а также найти то общее, что их объединяет:

каждая стадия имеет свои индивидуальные, только ей присущие задачи, вытекающие из общих задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ «Задачи производства по делам об административных правонарушениях»);
каждая стадия имеет свой порядок осуществления процессуальных действий, которые регламентируются законодательством;
каждая стадия имеет свой круг участников, наделенных определенными правами и обязанностями:
каждая стадия, как правило, протекает во временных границах, установленных законом;
ей присуще специфическое проявление принципов производства по делам об административных правонарушениях;
стадия завершается принятием процессуального документа, который как бы подводит итог процессуальной деятельности в стадии и создает определенный режим для работы последующей стадии;
на каждой последующей стадии осуществляется проверка правильности действий на всех предшествующих стадиях.

Среди общих черт, объединяющих все стадии, следует выделить то обстоятельство, что стадийный характер производства на той или иной стадии подчинен общим задачам производства.

Следует сказать, что все стадии равнозначны, важны, поэтому их нельзя противопоставлять. Кроме того, есть группа административно-процессуальных норм, которые используются во всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Данные нормы содержатся, например, в таких статьях КоАП РФ, как ст. 4.1 «Общие правила назначения административного наказания», ст. 4.2 «Обстоятельства, смягчающие административную ответственность», ст. 4.3 «Обстоятельства, отягчающие административную ответственность», ст. 24.5 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении», ст. 26.2 «Доказательства» и др.

Таким образом,

стадия производства по делу об административном правонарушении — это отдельная часть производства по делам об административных правонарушениях, имеющая индивидуальные, присущие только ей задачи, включающая в себя совокупность определенных процессуальных действий, выполняемых в установленные законом сроки на основе принципов административного производства, имеющая самостоятельный круг субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями, и завершающаяся принятием соответствующего процессуального документа.

Анализ КоАП РФ показывает, что главы, содержащие в себе нормы, регламентирующие ту или иную стадию, называются наименованием соответствующей стадии (гл. 28 — «Возбуждение дела об административном правонарушении», гл. 29 — «Рассмотрение дела об административном правонарушении», гл. 30 — «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях», гл. 32 — «Порядок исполнения отдельных видов административных наказаний»).

Так, согласно КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных законом, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Анализ КоАП РФ позволил сделать вывод, что дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящегося при физическом липе; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, соответствующего вида медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод);
составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;
оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с КоАП РФ и протокол об административном правонарушении не составляется;
вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования (ст. 28.1 КоАП РФ).

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должностным лицом, рассмотревшим соответствующие материалы (заявления, сообщения), выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Таким образом, производство по делу об административном правонарушении возбуждается совершением первого процессуального действия уполномоченным на то субъектом административной юрисдикции, направленного на собирание, исследование и оценку доказательств для установления объективной истины по делу, причем возбудить производство можно любым действием, предусмотренным в ст. 28.1 КоАП РФ — «Возбуждение дела об административном правонарушении».

В соответствии с КоАП РФ назначение административного наказания без составления протокола осуществляется при совершении административного правонарушения, за которое предусмотрено наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда. В данном случае имеет место сокращенное производство, или, как его называют в юридической литературе, упрощенное производство по делам об административных правонарушениях. Упрошенному производству, как и обычному, присущи следующие процессуальные действия: выявление правонарушения и предъявление обвинения (разъясняются сущность совершенного лицом правонарушения и предусмотренное за данное правонарушение наказание), рассмотрение дела и вынесение решения (выясняются обстоятельства дела, налагается административное наказание в виде предупреждения и административного штрафа, которое объявляется лицу, совершившему правонарушение), исполнение решения о наложении административного наказания.

В случае если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и назначенное ему административное наказание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении. Процессуальные действия, совершенные с момента возбуждения дела, входят в рамки производства по делу об административном правонарушении, и совершающих эти действия субъектов следует считать участниками данного производства.

Завершается производство по делу об административном правонарушении либо исполнением постановления по делу, когда оно соответствует объективной истине и не оспаривается сторонами, либо, в случае опротестования или обжалования данного постановления, орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу или протест, в соответствии со ст. 30.7 КоАП РФ выносит решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении; одним из видов такого постановления является отмена постановления и прекращение производства по делу об административном правонарушении. При малозначительности же совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решать дела об административных правонарушениях, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.