Административная юрисдикция: понятие и содержание

Проблемы административной юрисдикции, а также административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти исследуются учеными на протяжении многих лет. В юридической теории к настоящему времени сформировались определенные традиции, а также научные направления, однако говорить о том, что проблемы административной юрисдикции окончательно разрешены, пока не приходится. Кроме того, развитие административного законодательства, а также досудебных форм разрешения публично-правовых конфликтов открывает новые возможности и горизонты для исследования административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти. Данная деятельность имеет достаточно сложную конструкцию, а также особые формы реализации, которые, как подсказывает практика, требуют своего научного анализа.

В теории права под юрисдикцией обычно понимают установленную законом (или нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т.е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям.

Многие правоведы, занимающиеся разработками общетеоретических проблем права, юрисдикцию определяют как «деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений»¹Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994. С. 148..

А.Ф. Виноградов административную юрисдикцию рассматривает как вид государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной, административной деятельности специальной системы государственных органов исполнительной власти, выражающейся в компетенции по рассмотрению и разрешению по существу дел об административных правонарушениях, жалоб и протестов по ним в установленных законом формах и порядке²См.: Виноградов А.Ф. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М.. 1996. С. 21..

А.П. Шергин административную юрисдикцию определяет как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающих рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленных законом формах и порядке.

С.В. Комлев административную юрисдикцию также определяет как особый вид государственной правоприменительной правоохранительной деятельности, носящей процессуальный характер, осуществляемой специально уполномоченными на то органами в судебном и внесудебном порядке и состоящей в рассмотрении дел об административных правонарушениях и принятии решений но ним, а также в исполнении этих решений³См.: Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9..

Односторонние исследования юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти привели к отсутствию в науке общепризнанного понятия «юрисдикция». Под юрисдикцией также подразумевают подведомственность, подсудность разрешаемых дел, полномочия разрешать дела и применять санкции; также ее отождествляют с правоохранительной (праворазрешительной) деятельностью государства и общественности⁴См.: Александров Н.Г. Теория государства и права. М., 1968. С. 491..

Неоднозначному толкованию понятия «юрисдикция» способствовал и не совсем удачный перевод этого термина с латинского языка (jurisdictio — суд, судопроизводство), хотя на латинском языке этому понятию соответствует слово justitio⁵См.: Поникаров В.А. Основы административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе. М., 2007. С. 11..

В советских энциклопедических словарях, юридических словарях (юридических энциклопедиях) юрисдикция определялась как круг полномочий суда или административных органов по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций. Из такой трактовки юрисдикции просматривается неоправданно расширенное ее содержание, в связи с чем становится неясным отличие юрисдикционной деятельности от неюрисдикционной.

Существует и точка зраения о том, что термин «юрисдикция» образован от сочетания латинских слов jus и dicere и переводится как разрешение конфликта или применение подлежащей властью установленных правил⁶См.: Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. М., 1945. С. 74..

В основе юрисдикционной деятельности лежат рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке поведения данных лиц предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения.

В теории административного права юрисдикция рассматривается большинством ученых-административистов в качестве самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов государственного управления, охватывающей рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним.

Вместе с тем неверно рассматривать административную юрисдикцию только как деятельность по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях.

Под административной юрисдикцией следует понимать:

• рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти);

• рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях.

В юридической литературе иногда рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях называют административно-наказательной (или карательной) юрисдикцией⁷См.: Стайнов П. Особенности юрисдикции в области административного права. София, 1956. С. 21-24..

Более точное название юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях — административно-деликтная юрисдикция.

В научной литературе имеет быть место точка зрения, согласно которой в составе административной юрисдикции выделяют:

производство по жалобам;
производство по делам об административных правонарушениях;
согласительное производство.

О.В. Чекалина в содержании административной юрисдикции выделяет:

производство по делам об административных правонарушениях;
производство по административно-правовым спорам;
дисциплинарное производство⁸См.: Чекалина О. В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19..

А.Ф. Виноградов отождествляет административную юрисдикцию лишь с производством по делам об административных правонарушениях и в содержании названного производства выделяет:

обычное (полное) производство;
ускоренное (упрощенное) производство;
расширенное производство;
производство, связанное со случаями отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения уголовного дела при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения;
производство по возмещению имущественного ущерба;
производство в органе второй инстанции.

И.М. Серебрякова в содержание административно-юрисдикционной деятельности включает:

производство по делам об административных правонарушениях;
разрешение административно-правовых споров;
применение мер административно-юрисдикционного обеспечения⁹ См.: Серебрякова И.М. Административно-юрисдикционная деятельность милиции Республики Беларусь: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Минск, 1998. С. 4..

По мнению В.А. Поникарова, в содержание административной юрисдикции входят производства:

по делам об административных правонарушениях;
по дисциплинарным проступкам;
по жалобам;
материальное производство.

О.В. Гречкина в содержании юрисдикционной деятельности таможенных органов выделяет производства:

по делам об административных правонарушениях и рассмотрению таких дел в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц;
по осуществлению дисциплинарного производства в отношении должностных лиц таможенных органов¹⁰См.: Гречкина О. В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 22..

Таким образом, содержание административно-юрисдикционной деятельности, реализуемой в налоговой сфере, весьма насыщено. Административная юрисдикция но объему разрешаемых дел, по широте и многообразию затрагиваемых вопросов государства, общества и граждан, количеству осуществляющих ее субъектов является одной из самых значительных, и в условиях деформации экономических отношений административно-юрисдикционная деятельность налоговых органов приобретает все большее значение¹¹См.: Будылева М.В. Атминистративно-правовая организация ответственности за совершение налоговых правонарушений: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2004. С. 13..

Кроме того, исследование вышеназванных производств, реализуемых в рамках административно-юрисдикционной деятельности федеральных органов исполнительной власти, позволяет сделать следующий вывод: в ходе реализации данных производств осуществляется принудительное воздействие на соответствующих участников юрисдикционного отношения. «...Административная юрисдикция связана, прежде всего, с принудительным способом правоприменения, с правоохранительной деятельностью органов государственного управления».

Специфичность административной юрисдикции проявляется в том, что она осуществляется во внесудебном порядке органами государственного управления и должностными лицами, обладающими квазисудебными полномочиями. Административная юрисдикция имеет много сходного со стадией судебного рассмотрения и разрешения гражданских и уголовных дел, именуемой судебной юрисдикцией. Юрисдикция как государственно-властная деятельность полномочного органа (органа управления, органа правосудия) состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых индивидуальных актов (актов юрисдикции).

Основным признаком юрисдикционной деятельности является наличие в конкретном деле правового спора или признаков правонарушения, что требует властного вмешательства компетентного органа для разрешения конфликтной ситуации и восстановления правопорядка в соответствии с предписанием закона.

Итак, учитывая сложившиеся представления о понятиях «юрисдикция» и «административная юрисдикция», следует определить данную дефиницию следующим образом:

административно-юрисдикционная деятельность — это осуществляемая в определенной процессуальной форме деятельность, носящая правоохранительный, государственно-властный характер, состоящая в рассмотрении и разрешении юридических конфликтов в досудебном порядке, дел об административных правонарушениях, включающая также производство по жалобам, дисциплинарным проступкам, а также производство по применению мер административного принуждения, осуществляемого в рамках соответствующего административно-юрисдикционного производства уполномоченными на то органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Вышеизложенное даст возможность сделать вывод, что

административно-деликтная юрисдикция — это подведомственность, а также компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Таким образом, административно-деликтная юрисдикция является составной частью административной юрисдикции. Кроме того, если учитывать, что «сердцевиной» производства по делам об административных правонарушениях являются рассмотрение и разрешение дела, т.е. непосредственно осуществление юрисдикционной деятельности, из этого следует, что административно-деликтная юрисдикция является и составной частью производства по делам об административных правонарушениях, а также производства по делам о применении принудительных мер в сфере управления и в целом административного процесса.

Административно-юрисдикционная деятельность федеральных органов исполнительной власти в налоговой сфере включает совокупность административных производств:

по принятию правовых (нормативных) актов государственного управления;
по рассмотрению в аппарате управления обращений государственных и общественных объединений;
по рассмотрению предложений и заявлений граждан (в порядке реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере государственного управления);
по жалобам и спорам, в том числе жалобам граждан на действия должностных лиц органов управления;
по делам о применении мер поощрения к гражданам и организациям в сфере государственного управления;
по делам о применении принудительных мер в сфере налогового администрирования.