Концептуальные основы профилактики административной деликтности в деятельности полиции

Общеизвестно, что начало 1990-х годов, от которых отсчитывается время реформ в России, в силу характера политических, социально-экономических и правовых преобразований принято считать началом переходного периода. Здесь же в принципе лежит и точка отсчета нарастающего ваза преступности и административной деликтности. Если преступность поддавалась измерению, то деликтность в силу отсутствия статистической отчетности носила в основном латентный характер. Разумеется, нельзя полностью отрицать, что в субъектах Российской Федерации не владели деликтологической ситуацией. Однако следует отметить, что разрабатываемые мероприятия по профилактике административных правонарушений не носили целенаправленного характера на всех уровнях органов внутренних дел.

В связи с этим административная деликтология должна определить, какие меры в наибольшей степени способствуют административной деликтности, насколько они отвечают поставленным глобальным целям преобразований, в какой степени и как они могут быть корректированы, если это необходимо для противодействия деликтности, ее максимально возможного в современных условиях ограничения.

Проведенное исследование показывает, что зачастую реформаторские акции с неизбежностью вели к разрушению привычной шкалы социальных ценностей, к дезориентации общественного сознания, в том числе и профессионального правового сознания работников правоохранительной системы. В этой ситуации быстро из характеристики личности выветривался такой критерий, как «моральная устойчивость», а приоритеты общественного блага уступали место другим «ценностям» — эгоизму, индивидуализму, личному преуспеванию любой ценой. На этом фоне стала «процветать» и другая часть российского общества с антиобщественным поведением, которая в принципе составила основной приток нарушителей административного законодательства.

Представляется, что значительный ущерб правопорядку и правовому климату был нанесен спонтанным реформированием органов местной власти и самоуправления. Следует отметить, что основная часть населения не усвоила сущности и значения мэрий, префектур и супрефектов. Исправить положение в этой области сможет лишь настойчивое проведение в жизнь законодательных норм о местном самоуправлении, в том числе о его участии в охране общественного порядка (ст. 132 Конституции РФ).

Вместе с тем проведенное исследование показало, что самую дорогую цену общество вынуждено платить в связи с демонтажем в целом системы профилактики правонарушений, свертыванием многомиллионного движения общественности за укрепление правопорядка.

Таким образом, лишившись таких ее структурных компонентов, как народные дружины, советы профилактики, общественные пункты охраны правопорядка, товарищеские суды и посты народного контроля, и не создав ничего нового, государство ослабило свой профилактической потенциал, провело как бы полосу отчуждения между официальной судебно-правовой властью и населением. В данном случае следует согласиться с мнением А.Я. Сухарева, указывающим, что в данном случае «сказалось очередное идеологическое клише, которое усилено высвечивалось определенными научными кругами: разветвленная сеть общественных формирований, это, дескать, ограниченная часть советской системы тотального контроля. Но применительно к преступности эффективный контроль над этим злом может быть лишь широким, основанным на заинтересованности всего гражданского общества»¹Сухарев А.Я. Феномен российской преступности в переходный период: тенденции, пути и средства противодействия: Дис.... д-ра. юрид. наук. М., 1996. С. 28..

В связи с этим следует также отметить и то обстоятельство, что столь же неоправданным и вредным оказался демонтаж системы правового просвещения населения. Ретроспективный анализ этой системы показывает, что такие ее звенья, как преподавание основ права на всех ступенях образования, правовые народные университеты, постоянные телепередачи и юридические рубрики в газетах и журналах, несли не только нужную правовую информацию, но и формировали нравственность, гражданственность и законопослушность.

Несомненным негативным фактором правового нигилизма, на наш взгляд, является длительная и массированная атака средств массовой информации на правоохранительные органы. В совокупности с постоянной реорганизацией этих аппаратов они создали в них обстановку нервозности и неуверенности, породили невосполнимый отток высококвалифицированных специалистов. В результате новой идеологической зацикленности общество лишилось не столько «советского», сколько полезного отечественного опыта, накопленного десятилетиями, который успешно используется в развитых зарубежных странах.

Важное стратегическое значение в реализации административной политики имеют проблемы формирования действенной профилактики административной деликтности²См.: Шергин Л.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства. М., 2002. С. 91..

По мнению А.П. Шергина, это связано с тем, что административные правонарушения:

традиционно были и остаются наиболее массовыми видами правонарушений, имеющих общую тенденцию к росту;
они весьма разнообразны и совершаются в различных сферах (права человека, экономика, общественный порядок и др.);
тесно связаны с соответствующими преступлениями (действующие КоАП и УК РФ предусматривают ответственность более чем за 90 смежных составов правонарушений);
они в совокупности (административная деликтность) представляют собой сложный феномен, развивающийся под влиянием многих факторов;
представляют собой серьезную деструктивную основу, а недооценка их опасности, к сожалению, стала уже традиционной.

Изложенное свидетельствует о том, что профилактика административной деликтности должна представлять собой широкий комплекс взаимосвязанных мероприятий, проводимых государственными органами и общественностью в целях устранения нейтрализации причин и условий, ее порождающих. При этом необходимо учитывать, что профилактика административной деликтности:

а) представляет собой специфическую область социальною управления;

б) имеет многоуправляемый характер (например, устранение или нейтрализация причин и условий деликтности в целом, отдельных видов административных правонарушений, предусмотренных в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ, деликтности в отдельных регионах или среди определенных контингентов населения);

в) осуществляется в процессе решения как общих задач социального развития, так и специализированных задач;

г) имеет «дерево целей», их иерархию, конкретизированную в территориальном разрезе, во времени и применительно к каждому звену системы;

д) не сводится к деятельности только правоохранительных органов, а включает в себя более широкий круг мер, воздействующих на причины и условия административной деликтности.

Ретроспективный анализ профилактики административных правонарушений, а также зарубежных аналогов взаимодействия государственных и общественных структур, во многом заимствованных, как указывалось выше, из прошлой российской правоохранительной практики, позволяет выделить два основных концептуальных положения.

Во-первых, взаимодействие содержит значительный организационный, профилактический и психологический потенциал, создавая объективные условия для умножения сил противодействия административной деликтности, взаимного контроля субъектов координации, повышения их ответственности за поддержание правопорядка.

Во-вторых, ни одно, даже самое богатое государство, субсидировавшее крупные вложения в программы борьбы с правонарушениями на базе оснащения судебных, полицейских органов, не имело успеха без поддержки населения. Криминальная ситуация в США, Германии, Японии и других развитых зарубежных странах начала стабилизироваться лишь с налаживанием сотрудничества полицейских служб и самодеятельных форм общественности, поощряемых правительством³См.: Сухарев А.Я. Концептуальные основы взаимодействия правоохранительных и иных государственных и общественных организаций в противодействии преступности. Проблемы прогнозирования и эффективности. Аналитический доклад Совету Безопасности РФ. М., 1994..

Представляется, что достижение цели эффективной координации возможно лишь при соблюдении ряда прогнозируемых условий. Наиболее значимыми из них, по нашему мнению, являются:

определение субъектов совместной деятельности по противодействию административной деликтности и приоритетных направлений их взаимных усилий;
обеспечение наиболее результативных форм и методов взаимодействия при соблюдении процессуальной и служебной самостоятельности субъектов;
исключение дублирования в деятельности участников координации, экономия материальных и кадровых ресурсов;
строгое соблюдение законности, гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;
гласность и подконтрольность совместной деятельности;
системное отслеживание результативности скоординированных профилактических мероприятий и их корректировка с учетом изменений деликтологической ситуации.

Разумеется, что указанные условия исключают возможность конструирования одновариантной модели организации и совершенствования взаимодействия правоохранительных органов и общественных организаций в планировании и осуществлении профилактических акций долговременного характера.

Вместе с тем, на наш взгляд, следует учитывать в качестве методологического приоритета следующее положение: при любых вариантах развития деликтности, а также социально-политической и экономической обстановки совершенствование совместной деятельности, расширение социальной базы сотрудничества по нейтрализации административной деликтности являются непременным условием обеспечения законности и правопорядка в России.

Принципиально организационно-правовое значение согласованных действий заключается в том, что они в конечном счете должны обеспечиваться из единого центра, обладающего необходимыми властными полномочиями и располагающими возможностями концентрации и маневрирования техническими, финансовыми и кадровыми ресурсами.

Анализ отечественного и зарубежного опыта, статуса управленческо-распорядительных и административных структур показывает, что оптимальная модель взаимодействия и координации возможна лишь под эгидой Правительства и Совета Безопасности Российской Федерации и соответственно высших исполнительных органов в республиках, краях, областях, а также органов местного самоуправления.

Учитывая просчеты прошлого, когда решения и планы координационных образований носили рекомендательный характер, считаем целесообразным наделить координирующие органы соответствующим правовым статусом, правом издавать обязательные к исполнению решения с учетом их компетенции. Несомненно, определяющее значение имеет разработка концептуальной модели профилактики на федеральном уровне. Именно здесь должны вырабатываться стратегия и долгосрочные программы борьбы с административными правонарушениями в масштабе страны, определяться ее приоритетные направления, сосредоточиваться объективная межведомственная информация и статистика административных правонарушений.

Проведенное исследование показало, что в настоящее время явно ощущается дефицит научного осмысления и соответствующей методической проработки взаимодействия всех звеньев государственного и общественного механизма. В перспективе это потребует объединения усилий не только ученых-юристов, но и социологов, экономистов, государоведов, управленцев.

Таким образом, координация и профилактика — это главные направления, где должна сполна раскрыться с учетом современных реалий созидательная работа государства по противодействию административной деликтности.

Важным этапом в создании концепции профилактики административной деликтности является формирование, собственно, модели политической организации в исследуемой сфере.

Оценка административной деликтности, степени ее деструктивного влияния на состояние правопорядка, защиту прав и свобод человека — не самоцель, а исходная информация для принятия решения об основных направлениях деятельности государства по сдерживанию административных правонарушений. Причем необходимо подчеркнуть, что речь идет не о детальном закреплении путей и способов противодействия административной деликтности в законодательстве, а именно о формировании общей государственной установки, определении стратегии решения этой задачи.

Ущербность этих постановлений была, прежде всего, в том, что они не определяли стратегии противодействия административной деликтности в целом, а сводились к очередной кампании борьбы с отдельными правонарушениями (таковы, например, многочисленные постановления о борьбе с пьянством).

В правовом государстве должна быть единая политическая установка по противодействию административным правонарушениям. Ее отсутствие в современной России оставляет эту важную часть правоохранительной деятельности многочисленных органов административной юрисдикции без четких ориентиров. Полагаем, что лучшей формой закрепления рассматриваемого вида политики была бы концепция административной политики Российской Федерации.

С учетом имеющейся научной информации рассмотрим основные положения Концепции административной политики применительно к предмету нашего исследования.

Представляется, что в Концепции административной политики должны быть отражены объективная оценка современной административной деликтности, приоритеты в противодействии этой деструктивной системе, существующие противоречия и пути их разрешения в сфере сдерживания административных правонарушений.

Не пытаясь расставить все акценты по содержанию этого политического документа, обратим внимание на важность разрешения одного из существенных, на наш взгляд, противоречий. Его суть — установление баланса интересов государства по административно-правовой охране общественных отношений и прав и свобод граждан.

Выбор пути разрешения этого противоречия определяет по существу характер и содержание административной политики в целом. С одной стороны, государство (а чаще всего ведомства) пытается проводить жесткую политику в отношении лиц, не соблюдающих административно-правовых установлений. С другой стороны, усиление административной репрессии неизбежно влечет ущемление законных прав и свобод граждан, что в условиях демократического государства встречает неприятие со стороны общества, которое, как показали события последних лет, не собирается молча воспринимать административную «проказливость» власти.

Разумеется, что принятие политических решений в демократическом государстве сложнее. Важна не только воля власти, но и учет интересов населения. Поэтому при выработке Концепции важно:

обозначить общественные отношения, которые действительно нуждаются в административно-юрисдикционной защите;
определить условия и характер мер административной ответственности на основе критериев эффективности и экономичности их применения;
закрепить принцип безусловной защиты законных прав и интересов участников административно-юрисдикционного процесса.

Общеизвестно, что их административная политика получает свое закрепление в законе. Именно в нем определяются основания административной ответственности, система и виды административных наказаний, признаки отдельных видов административных правонарушений, порядок производства по делам об административных проступках. Но здесь уместно обратить внимание на следующий нюанс.

Законодательство по отношению к политике выступает в двух ипостасях. Во-первых, в нем официально закрепляется государственная воля; во-вторых, законодательство является одной из основных форм реализации административной политики (правоохранительная деятельность — вторая форма реализации). Логично возникает вопрос: возможно ли совпадение в законе собственно политических установок в сфере противодействия административной деликтности и форм их реализации в законодательных актах? Думается, что такого совпадения, на наш взгляд, не может быть.

Прежде всего, политика и соответствующий закон — не совпадающие полностью понятия. Закон не ограничивается только оформлением политической воли, он определяет и «приводные ремни» ее реализации. Последние, по нашему мнению, не могут входить в содержание политики. Напомним, таким содержанием могут быть только основные направления соответствующей деятельности, ее стратегия (закон регулирует всю совокупность общественных отношений в сфере данной деятельности). Поэтому собственно политика находит отражение не во всех нормах соответствующего закона, а в тех, где речь идет об общих положениях, принципах той или иной деятельности.

Мы не случайно акцентируем внимание на этой особенности закрепления в законе, поскольку в литературе нередки умозаключения о нормативной основе уголовной политики, включающей в себя не только все уголовное, уголовно-процессуальное, но и административное законодательство⁴См.: Владимиров В.А., Ляпунов Ю.И. Советская уголовная политика и ее отражение в действующем законодательстве. М., 1979. С. 33..

В соответствии с изложенной позицией полагаем, что административная политика находит нормативное отражение:

в статьях Конституции Российской Федерации, определяющих обязанности государства по защите общественных отношений от правонарушений;
в нормах КоАП РФ, закрепляющих общие положения и принципы административно-деликтного законодательства.

Необходимо отметить, что современное административно-деликтное законодательство содержит нормы-принципы. В КоАП Российской Федерации закреплены принципы: равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения (ст. 1-4), презумпции невиновности (ст. 1.5), законности применения мер административного принуждения (ст. 1.6). Административная политика находит отражение и в ряде других статей, закрепляющих общие положения законодательства об административных правонарушениях: понятие (ст. 1.1), задачи (ст. 1.2), действие во времени и пространстве этого законодательства (ст. 1.7), предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3).

Вместе с тем, на наш взгляд, законодатель неоправданно исключил из КоАП РФ содержательную часть нормы о предупреждении административных правонарушений (ст. 7 КоАП РСФСР). Предупреждение правонарушений является одним из основных направлений деятельности государства в сфере противодействия административной деликтности. Это принципиальное положение административной политики целесообразно было отразить в отдельной норме общих положений, а не ограничиваться упоминанием о предупреждении административных правонарушений в статье о задачах законодательства (ст. 1.2).

Само определение основных направлений административной политики и их закрепление в директивных документах и в законе еще не означает ее реализацию претворения в жизнь. Реализацию правовой политики обычно связывают с законодательной и правоохранительной деятельностью, которые можно рассматривать и в качестве форм реализации политики в сфере противодействия административной деликтности.

Связь политики и права неоднозначна. С одной стороны, политические установки получают закрепление в законе, с другой — они находят в нормах закона свою реализацию. Так, основные принципы административной ответственности реализуются в многочисленных нормах административно-деликтного законодательства, которые определяют само понятие административного правонарушения как основания данного вида ответственности, субъектов последней, систему и виды административных наказаний, признаки отдельных видов административных правонарушений. Именно эти нормы служат основой правовых отношений, в которых реализуется административная ответственность. Необходимо также иметь в виду, что только посредством закона административная политика выполняет одну из основных своих функций — деликтолизацию деяний, т.е. нормативное их признание административными правонарушениями.

По нашему мнению, наиболее удачное понятие административной деликтолизации сформулировано Л.И. Поспеловой, указывающей, что она «означает выявление опасных для существующих общественных отношений (представляющих угрозу для личности, общества и государства) и признание их административными правонарушениями путем установления в законе запрета на их совершение под угрозой применения административного взыскания»⁵Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 34..

Отдельные теоретические вопросы административной деликтолизации рассмотрены С.В. Штатским. Краеугольным камнем его позиции является то, что «введение административно-правового запрета означает деликтолизацию определенных действий, т.е. нормативное признание их административными правонарушениями»⁶Штатский С.В. Административно-правовой запрет: сущность, формирование, проблемы реализации. М., 2002. С. 65..

Анализ приведенных двух точек зрения позволяет нам сделать вывод, что обратный процесс деликтолизации заключается в исключении деяния из числе административных правонарушений. Разумеется, оба эти процесса взаимосвязаны, обусловлены многочисленными факторами, влияющими на реализацию административной политики.

Проведенное исследование позволяет отметить основные из них.

1. Вопрос о деликтолизации возникает только в отношении деяний, совершение которых приняло распространенный характер. Единичные случаи совершения тех или иных деяний не могут быть признаны противоправными.

Обратное не соответствовало бы самой сущности правовой нормы как общего правила поведения. Деликтологический анализ распространенности тех или иных деяний должен учитывать масштаб их совершения (по отношению к численности населения, географии распространения и др.). Последнее имеет значение для уровня нормативного регулирования административной ответственности. Так, если деяние характерно для отдельного региона, то установление административной ответственности вряд ли целесообразно в федеральном КоАП. Его административная деликтолизация может быть осуществлена в законе соответствующего субъекта Российской Федерации. Так, не было, по нашему мнению, необходимости установления административной ответственности за самовольную добычу янтаря в ст. 7.5 КоАП РФ, поскольку данный минерал есть только в Калининградской области.

2. Административной деликтолизации подлежат только деяния, представляющие угрозу существующим общественным отношениям. Перечень объектов административно-юрисдикционной защиты определен в ст. 1.2 КоАП РФ — личность, права и свободы человека и гражданина, здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, общественная нравственность, окружающая среда, установленный порядок осуществления государственной власти, общественный порядок и общественная безопасность, собственность, экономические интересы физических и юридических лиц, общества и государства. Однако не все деяния, посягающие на указанные объекты, могут быть признаны административными правонарушениями. Характер, степень общественной опасности деяний, размер причиняемого вреда могут быть различными. В зависимости от их оценки законодательная квалификация может также различаться — в одних случаях деяние будет криминализировано, в других — признано административным правонарушением.

В действующем УК и КоАП РФ установлена ответственность за 90 с лишним смежных составов преступлений и административных правонарушений. Основным критерием их разграничения законодатель установил наступление вреда (размер ущерба). Так, нарушение правил дорожного движения водителем транспортного средства влечет административную ответственность, те же действия, причинившие тяжкий или средней тяжести вред здоровью человека либо причинившие крупный ущерб, квалифицируются по ч. 1 ст. 264 УК РФ.

3. Достаточность мер административной ответственности для эффективного противодействия тем или иным деяниям. Административная деликтологизация должна исходить из того, что цели общего и специального предупреждения этих деяний могут быть обеспечены определенными видами наказаний (в соответствующих размерах, сроках). Ответ на вопрос, какой объем правоограничений является оптимальным для достижения этих целей, неоднозначен. На выбор вида, размера административного наказания за совершение того или иного деяния влияют многие факторы. Здесь важна оценка предыдущей административной практики. Так, мизерные размеры штрафов, применяемых в 1970-х годах за нарушения общественного порядка, не признавались серьезным наказанием самими нарушителями⁷См.: Еропкин М.И., Попов Л.Л., Шергин А.П. О применении штрафов за нарушения общественного порядка. // Советское государство и право. 1970. № 7..

Ценность социологических исследований влияния различных наказаний, различных размеров санкций за совершенные деяния на сознание и поведение нарушителей заключается в выработке рекомендаций о наиболее оптимальном размере того или иного административного наказания. Следует отметить, что вопрос о выборе размера административной санкции за тот или иной вид правонарушения, как показал опыт первой и второй кодификаций административно-деликтного законодательства, является предметом разногласий между представителями ведомств и их оппонентами. Не секрет, что данное законодательство всегда формировалось под прессом ведомств, которые пути повышения эффективности противодействия правонарушениям связывают в основном с ужесточением санкций. Так, не без их участия размеры штрафов в КоАП РФ значительно выросли. Разумеется, наказание за соответствующий вид правонарушения должно быть существенным ограничением для нарушителя, в противном случае оно теряет свой предупредительный смысл. Но при установлении его размера должны учитываться наряду с другими факторами уровень доходов большинства населения, степень инфляции и др. Вопрос не только о выборе справедливою вида и размера административного наказания, но и реальности его исполнения. Даже по скромным меркам КоАП РСФСР исполнение штрафов не превышало, как правило, 80% общего числа подвергнутых этому административному наказанию. Полнота исполнения штрафов в размерах, установленных КоАП РФ, в условиях обнищания большинства населения страны, значительной безработицы весьма проблематична.

4. Административная деликтологизация предполагает учет не только существующих общественных отношений, обеспеченных юрисдикционной защитой, но и определение новых объектов, нуждающихся в такой защите. Установление административной ответственности за те или иные деяния либо отказ от административного преследования — задача административно-деликтного законодательства.

Однако пересмотр административных запретов приобретает особую актуальность в периоды существенных реформаций экономики, социально-политической константы общества. Становление России на путь формирования рыночных отношений, демократических преобразований потребовал иной административной политики и адекватного ее закрепления в законодательстве. КоАП РСФСР 1984 г., аккумулировавший большинство норм союзного законодательства, отражал потребности тоталитарного государства. Формирование нового административно-деликтного законодательства предполагало не только ревизию существовавших запретов, но и поиск путей обеспечения юрисдикционной защитой современных общественных отношений. Если отказ от устаревших норм не представил особых затруднений, то административная деликтологизация деяний, представляющих угрозу новым общественным отношениям, потребовала обстоятельного анализа и ответа, какие объекты нуждаются в административно-юрисдикционной защите. В результате Особенная часть КоАП РФ пополнилась значительным количеством новых составов административных правонарушений, выделены в качестве самостоятельных глав правонарушения в области связи и информации (гл. 13), в области предпринимательской деятельности (гл. 14) и другие; установлена административная ответственность юридических лиц. Иными словами, политическая установка о необходимости административно-юрисдикционной защиты современных общественных отношений, основанных на признании прав и свобод человека, демократии и экономического плюрализма, получила свою реализацию в нормах КоАП РФ.

Какова же нормативная база административной политики в целом? Основным федеральным законом в рассматриваемой сфере является КоАП РФ. Именно в нем закреплены основные принципы этой политики и механизм ее реализации. Однако законодательство об административных правонарушениях состоит не только из настоящего Кодекса, но и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1 КоАП РФ).

КоАП РФ устанавливает ряд ограничений в отношении издания этих законов, определяя верховенство Кодекса как федерального закона (ст. 1.1), исключительную компетенцию Российской Федерации (ст. 1.3). На нецелесообразность сохранения за субъектами Российской Федерации права издания нормативных актов с административной санкцией уже указывалось до кодификации современного административно-деликтного законодательства. Остается только сожалеть, что Государственная Дума проигнорировала принципиальное конституционное положение о том, что ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Причем это сделано в тот период, когда осуществляется политический курс на создание единого правового пространства страны, на приведение законов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Таким образом, административная деликтолизация всегда связана с угрозой применения мер государственного принуждения, а в ее основании должна быть общественная потребность защиты существенных интересов личности, общества и государства, а не своеволие законодателя. В связи с этим следует поддержать позицию С. В. Штатского, указывающего, что «в нормотворческую практику должен быть внедрен принцип, в соответствии с которым запрет на нежелательные действия может быть введен, если созданы условия для правомерного поведения (об этом следует обязательно указывать в обосновании проекта вводи мой административно-запретительной нормы). В противном случае адресат нормы заранее будет поставлен в условия, исключающие его правомерное поведение».

Представляется, что концептуальные основы профилактики административной деликтности предполагают реализацию определенных методов и процедур. Предложенная нами классификация причин и условий рассматриваемого явления и мер по их предупреждению позволяет констатировать, что профилактические мероприятия (формы и методы), разработанные в криминологии, не могут быть использованы в полной мере по профилактике таких деструктивных явлений, как административные правонарушения. Собственно, и виды административных наказаний (глава 3 КоАП РФ) преследуют цели недопущения (рецидива) административных правонарушений и, как следствие, преступлений.

Методологическая основа решения данной проблемы, на наш взгляд, заложена в исследованиях, посвященных юридической конфликтологии⁸См.: Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. № 9. С. 10.. Анализ литературных источников позволяет констатировать, что речь в данном случае идет о разработке процедур управления конфликтами, связанных с профилактикой и контролем спонтанно возникающих конфликтных взаимодействий в целях профилактики (предотвращения) их деструктивных негативных последствий⁹См.: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001. С. 198..

На практике для их предотвращения используются самые разнообразные методы профилактического воздействия на отношения и поведение субъектов, которые могли бы привести к нежелательным (противоправным) конфликтам¹⁰См.: Данакин Н.С., Дятченко Л.Я., Сперанский В.И. Конфликты и технология их предупреждения. Белгород, 1995. С. 120..

Так, например, А.Б. Зеленцов в качестве методов предупреждения нежелательных конфликтов выделяет следующие методы:

а) просветительной профилактики, который связан с организацией такой деятельности, посредством которой популяризировались бы конфликтологические знания, отрабатывались бы умения и навыки предупреждать и разрешать конфликты;

б) принуждающей профилактики, имеющей адресную направленность. Однако он не ограничивается лишь оценкой действий или поведения, а предъявляет соответствующие требования по их изменению. Диапазон этих требований может быть весьма широк: от пожеланий и замечаний. Невыполнение этих требований может преследоваться санкциями (включая юридические), которые направлены на предупреждение негативных последствий поведения субъекта, способных вызвать конфликт;

в) упреждающей профилактики, предполагающей изменение ситуации в направлении, блокирующем негативные действия или поведение, которые выступают как конфликтогены. Например, замена руководителя, не пользующегося авторитетом и предпринимающего неумелые действия при введении инноваций в организации;

г) упорядочивающей профилактики, обеспечивающей повышение уровня регулируемости объекта (действий и поведения) посредством его организационного и информационного обеспечения, создающего основу для своевременного выявления противоречий и рационального решения проблем.

Приведенное позволяет, на наш взгляд, ориентировать исполнительные органы на всех уровнях, решающие вопросы профилактики административной деликтности, для выработки соответствующих профилактических процедур, более четкого определения функций субъектов профилактики и механизмов, обеспечивающих их должное исполнение.

Таким образом, изложенное позволяет констатировать, что принципиальные основы совершенствования профилактики административной деликтности должно осуществляться на общефедеральном уровне (ст. 1.1 КоАП РФ).

Меры общефедерального уровня должны, по нашему мнению, включать основные направления деятельности МВД России по профилактике административных правонарушений. Это направление должно обеспечить стратегию в обеспечении законных прав и свобод граждан. В ее основе могло бы найти место и наше видение по теоретическим основам административной политики. В последующем Концепция административной политики должна найти свое закрепление в федеральных и региональных программах по борьбе с правонарушениями (существующие программы охватывают только деятельность по борьбе с преступными проявлениями).

Общеизвестно, что результативность профилактики во многом определяется профессионализмом субъектов, ее осуществляющих. Покажем реальную ситуацию на примере участковых уполномоченных полиции — основного субъекта профилактики.

В течение последних десяти лет в директивных документах МВД России постоянно отмечается несоответствие между возможностями служб и подразделений органов внутренних дел и их вкладом в профилактику правонарушений. В связи с этим со стороны руководства предпринимались неоднократные попытки коренным образом улучшить это направление деятельности органов внутренних дел. Однако всякий раз, принимая новые организационные решения по этому вопросу, руководство МВД констатировало сохранение указанного несоответствия, а порой его обострение.