Классификация и содержание административно-профилактических мер и их реализация в деятельности полиции

Классификация административно-профилактических мер — один из сложных вопросов административной деликтологии. Суть проблемы состоит в том, что отсутствие достаточно полной теоретической разработки видов и особенностей данных мер сдерживает дальнейшее совершенствование их правовой основы, затрудняет правильное их толкование и применение. Анализ законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел по профилактике административных правонарушений, показывает, что в нем не решен ряд вопросов. В частности, не всегда с достаточной конкретностью определяется правовой характер данных мер, основания и порядок их применения, полномочия должностных лиц по применению, а также гарантии прав и свобод граждан. В правоприменительной практике это при определенных условиях ведет к нарушениям законности — необоснованному административному задержанию, превышению его сроков, нарушению порядка досмотра и т.д.

Классификация рассматриваемых мер имеет важное значение и для научного анализа, поскольку позволяет выделить наиболее значимые стороны изучаемых явлений, наиболее важные их свойства, более глубоко раскрыть сущность и содержание каждой меры.

Анализ литературных источников позволяет констатировать, что отечественными административистами еще в 1950-1960-х годах была разработана типология мер административного воздействия, которая включала три группы: административно-предупредительные, меры пресечения и административные взыскания¹См.: Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения. М., 1985. С. 230.. Тем самым был сделан переход от двухзвенной системы, к трехзвенной.

Предложенная М.И. Еропкиным трехзвенная классификация получила широкое признание ученых-административистов и сыграла значительную роль в совершенствовании правоприменительной практики и ее нормативного регулирования. Вместе с тем динамика правоприменительной деятельности и развитие ее законодательной регламентации привели к тому, что отдельные меры административного воздействия стати выполнять дополнительные функции, в их содержании появились новые элементы.

Вследствие этого разработанная учеными-административистами трехзвенная система уже не охватывала всей совокупности мер. В юридической литературе появились попытки выделить в качестве самостоятельной группы восстановительные меры и процессуального обеспечения²См.: Административное право / Под ред. А.П. Коренева. М., 1986. С. 131., а также кумулятивные³См.: Гончарук С.Т. Правовая регламентация мер административного пресечения в свете нового законодательства // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. Киев, 1982. С. 70..

Общеизвестно, что при осуществлении любой классификации важное значение имеет выявление наиболее существенных свойств, элементов рассматриваемых предметов, поскольку она фиксирует «закономерные связи между классами объектов с целью определения места объекта в системе, которое указывает на его свойство»⁴Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 257..

В юридической литературе к таким свойствам относят принудительный характер этих мер, заключающийся в том, что они применяются субъектами, наделенными властными полномочиями, их применение не зависит от воли тех лиц, на которых они направлены, и влечет наступление неблагоприятных последствий для последних⁵См.: Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 39..

В целом административно-профилактические меры воздействия характеризуются, на наш взгляд, тем, что они являются индивидуальными правоохранительными актами административно-правовою характера, выражают государственно-правовое (административное) принуждение, оказывают непосредственное влияние на отклоняющееся от нормального (предписанного законом) поведение в целях его изменения и влекут, как правило, изменение правового положения лица, подвергнутого данной мере (ограничение отдельных прав и свобод, возложение дополнительных обязанностей и т.п.).

Наряду с общими для всех мер свойствами каждая из них имеет и свои особенности, которые проявляются в основаниях, целях, в круге субъектов, использующих эти меры, и т.п. Отмеченные особенности предопределяют возможность проведения группировки рассматриваемых мер. В литературе в качестве критериев такой группировки выделялись способ правоохраны, цели, фактические основания применения и некоторые другие⁶См.: Котюргин С.И. Функционированный аспект классификации мер административного принуждения // Роль аппаратов уголовного розыска и следствия в борьбе с преступностью // Тр. Омск. ВШ МВД СССР. 1977. Вып. 24. С. 92; Кисин В.Р. Правовые аспекты административно-процессуального принуждения в органах внутренних дел // Сб. науч. тр. Киев. ВШ МВД СССР. Киев, 1983. С. 23-26..

Вместе с тем вопрос о классификации административно-профилактических мер остается не полностью решенным. Ни одна из приведенных выше классификаций, на наш взгляд, не охватывает всей совокупности этих мер. За ее рамками в одном случае остаются охранительные, в другом — превентивные, в третьем — воспитательные меры. Основная проблема в решении данного вопроса заключается в том, что сложность правовой природы рассматриваемых мер делает невозможным провести классификацию любых мер по какому-либо одному основанию⁷См.: Веремеенко И.И. О классификации мер административного принуждения // Вести. МГУ. Сер. XII. Право. М., 1970. № 4. С. 78.. Поэтому дальнейшая теоретическая разработка данной проблемы связана с поиском такого подхода, который позволил бы при проведении группирования соединить несколько признаков (оснований). Целесообразным представляется осуществление классификации в два этапа.

На первом, по нашему мнению, она должна проводиться по такому важному основанию, как социальное назначение мер. Социальное назначение является одним из оснований группирования всей совокупности мер правового принуждения в целом. Так, например, С.С. Алексеев разделяет по этому основанию все меры на юридические санкции, т.е. «государственно-принудительные меры, являющиеся реакцией государства в отношении конкретного лица на факт противоправного поведения, и государственно-необходимые — профилактические и превентивные меры правового принуждения»⁸Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 269—270.. Далее выделенные группы должны, на наш взгляд, детализироваться по функциональным особенностям административно-профилактических мер.

Социальное назначение рассматриваемых мер, выражающее их общую социально-правовую направленность, предопределяется специфическим характером административно-правовой охраны общественных отношений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ. Анализ законодательства, регламентирующего деятельность полиции, например, в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности (глава 20 КоАП РФ), позволяет выделить два основных направления этой деятельности. Во-первых, это обеспечение безопасности личности в сфере охраны общественного порядка.

Другое назначение рассматриваемых мер закреплено в нормах КоАП РФ, в которых законодатель предписывает субъектам административной юрисдикции осуществлять меры, направленные на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 29.13 КоАП РФ).

Аналогичный вывод о двух основных направлениях административно-правовой охраны общественного порядка сделан и в научной литературе. Так, характеризуя меры административного принуждения, М.И. Еропкин, например, отмечает, что они должны применяться в целях предупреждения и пресечения административных проступков, административного наказания, а также в целях обеспечения общественной безопасности⁹См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 23-24, 119..

Таким образом, меры административного принуждения но своему социальному назначению можно разделить на две группы:

направленные на защиту общественного порядка и общественной безопасности (условно их можно назвать административно- правовыми мерами социальной защиты);
направленные непосредственно на борьбу с конкретными административными правонарушениями (которые могут быть условно названы административно-деликтными).

Следует отметить, что категория мер социальной защиты (именуемых также мерами безопасности) разработана теорией социальной защиты, выдвинутой сторонниками западного антрополого-социологического направления уголовного права, и воспринята впоследствии теорией «новой социальной защиты». В соответствии с этими теориями меры безопасности, имеющие уголовно-правовой характер, должны применяться не на основании вины правонарушителя, а в связи с его «опасным состоянием» и не обязательно должны соответствовать тяжести содеянного¹⁰См.: Уголовное право зарубежных государств. Вып. IV. М., 1976. С. 112..

Сторонники «новой социальной защиты» объединяют меры наказания с мерами безопасности в единую систему санкций, имеющих основанием применения все то же «опасное состояние»¹¹Аксель М. Новая социальная защита: Пер. с франц. М., 1970. С. 219..

Очевидно, что такая конструкция необоснованно расширяет сферу действия уголовной репрессии и может привести к нарушению прав граждан. Реакционная сущность этих теорий была подвергнута справедливой критике в отечественной научно-правовой литературе.

Отвергая теорию социальной защиты, ее реакционные положения, отечественная правовая наука и законодательная практика в то же время допускают возможность существования при определенных условиях самих мер социальной защиты. Данный правовой институт известен отечественному уголовному праву. Так, УК РСФСР 1922 г. имел своей задачей «правовую защиту государства, трудящихся от преступлений и от общественно опасных элементов» и осуществлял эту защиту «путем применения к нарушителям революционного порядка наказания или других мер социальной защиты» (ст. 5). В то же время в теории уголовного права того периода разграничивались меры наказания и социальной защиты¹²См.: Пионтковский Л.Л. Уголовное право РСФСР. Часть общая. М., 1924. С. 75, 81..

Следует отметить, что уголовно-правовая наука рассматривала эти меры как временные. Отмечалось, в частности, что «они имеют тенденцию выйти за пределы уголовного права» и занять промежуточную позицию между уголовным и административным правом. В дальнейшем институт социальной защиты в уголовном праве был упразднен. Но в науке отечественного административного права в качестве самостоятельного вида рассматривались административно- правовые меры социальной защиты наряду с административными наказаниями¹³См.: Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 133..

Представляется, что именно административно-правовой (а не уголовно-правовой) характер этих мер предопределяет допустимость использования их в целях социальной защиты, имея в виду более «мягкое» воздействие этих мер на личность, не столь тяжкие для гражданина юридические последствия их применения по сравнению с уголовно-правовыми.

Следует еще раз подчеркнуть, что основанием применения последних является установление виновности лица в совершении конкретного преступления, поскольку в этом случае назначаются наказания, предусмотренные уголовным законом.

Эти свойства делают возможным включить в число оснований их производства не только совершение общественно опасного деяния, но и возникновение реальной угрозы посягательства на охраняемые правом общественные отношения.

Таким образом, термин «административно-правовые меры социальной защиты» весьма точно, на наш взгляд, характеризует сущность и назначение этих мер, подчеркивает их административно-правовой характер и направленность действия на защиту общественного порядка и общественной безопасности.

Указанный термин, обозначающий вторую группу мер, выделяемую по социальному назначению, как нам представляется, достаточно точно характеризует эти меры, подчеркивая их непосредственную связь с административными правонарушениями. Следует отметить, что фактическим основанием их применения является совершение конкретного административного правонарушения или наличие данных, позволяющих предполагать его совершение.

В качестве второго признака, лежащего в основании классификации, может служить совокупность функциональных особенностей мер административною воздействия, т.е. элементы их содержания, которые предопределяют место и роль той или иной меры в решении конкретных задач (выполнении функций) правоохранительной деятельности в сфере обеспечения общественного порядка.

Так, например, по мнению В.Н. Кудрявцева, «практическая деятельность всей системы правоохранительных органов традиционно состоит из:

а) выявления факта правонарушения;

б) исследования этого факта и личности правонарушителя;

в) применения санкции к виновному;

г) организации ее исполнения;

д) последующего контроля за поведением субъекта.

За ряд последних лет функцией правоохранительных органов стало также выявление причин правонарушений и принятие мер, направленных на их предупреждение».

Рассматривая данный признак (функциональные особенности), следует иметь в виду, что большинство анализируемых мер предназначено для выполнения нескольких функций. Например, доставление нарушителей может применяться в целях пресечения правонарушений, обеспечения производства отдельных мер (административного задержания, досмотра и др.) или всего производства по делам об административных правонарушениях. Аналогичные функции выполняют досмотр, изъятие и некоторые иные. Все они находят отражение в административном законодательстве. В силу этого, на наш взгляд, функции не могут служить самостоятельным основанием классификации данных мер. В то же время функциональные свойства последних позволяют оттенить некоторые специфические особенности их содержания при проведении такой группировки.

Дальнейшему процессу обособления служит присоединение к социальному назначению второго признака — функциональных особенностей, что позволяет выделить четыре группы мер:

административно-предупреждающие меры социальной защиты;
административно-пресекающие меры социальной защиты;
меры, обеспечивающие производство по делам об административных правонарушениях;
меры административного наказания.

Основанием применения первого вида мер является наступление предусмотренных законом условий, при которых может возникнуть угроза нормальному функционированию общественных отношений или жизни (здоровью), а также правам граждан. Таким образом, применение этих мер не связано непосредственно с совершением правонарушения и преследует цель не допустить таковое, а также по возможности предотвратить возможное наступление вредных последствий¹⁴См.: Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1999. С. 231..

Особенность этой группы мер, как справедливо указывает А.Б. Зеленцов, заключается в том, что «они не являются мерами наказания, взыскания. Их главная цель — предупредить возможные нежелательные, вредные, опасные для общества и граждан явления, их неприятные последствия и тем более правонарушения»¹⁵Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001. С. 214..

По этим основаниям и в соответствии с действующим административным законодательством к административно-предупреждающим мерам социальной защиты следует относить:

введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях;
закрытие участков границы (например, при возникновении эпидемий);
обязательное медицинское освидетельствование лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания;
закрытие определенных участков дороги или улицы для движения транспорта при возникновении угрозы горных обвалов и оползней;
административный контроль над лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
досмотр вещей и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов;
проверка документов, удостоверяющих личность;
технический осмотр транспортных средств;
административное задержание;
пожарный надзор;
регистрация оружия, транспортных средств и т.д.

Законодатель справедливо посчитал, что в случае несоблюдения перечисленных условий могут быть созданы реальные общественно опасные ситуации как в сфере охраны общественного порядка, так и в целом для общественной безопасности и обоснованно ввел исчерпывающий перечень условий, при которых лицензия на приобретение гражданами оружия не выдается.

Таким образом, применение таких мер не связано непосредственно с совершением правонарушения и преследует цель не допустить таковое, а также предотвратить возможное наступление вредных последствий.

Между тем в юридической литературе высказана иная точка зрения. Так, по мнению Э.Е. Гензюка, любая из мер административного принуждения имеет профилактическую направленность только в отношении преступлений. «В то же время применительно к административным проступкам этого сказать нельзя: например, вхождение в жилище граждан, применение оружия, да и весь комплекс административно-правовых санкций и мер пресечения, в принципе, относятся к мерам, предупреждающим преступления, но наказывающим за уже совершенные административные деликты, либо пресекающим их перерастание в преступление»¹⁶Гензюк Э.Е. Административная деликтология: Дис.... д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 222..

Если рассматривать позицию Э.Е. Гензюка применительно к рассматриваемому нами первому виду профилактических мер, то она, на наш взгляд, не лишена недостатков. Это связано с тем, что с повестки дня снимается проблема ранней профилактики, которая в предупредительном процессе должна занять свое место. В этом смысле методологическое значение имеет высказывание В.Н. Кудрявцева: «...поскольку нас интересуют причины правонарушений, необходимо учитывать не только сами действия, образующие запрещенный законом поступок, но и некоторые предшествующие им события. Таким образом раскрывается генезис противоправного поведения, т.е. его происхождение и развитие».

Вышеизложенное позволяет нам сделать вывод, что воздействовать на личность можно на любом этапе отклонения от норм поведения.

Вместе с тем позиция Э.Е. Гензюка заслуживает внимания, когда речь идет о пресечении административных правонарушений.

Второй вид рассматриваемых нами мер (административно-пресекающие меры социальной защиты) включает в себя:

а) доставление в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел;

б) содержание в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться и ориентироваться в окружающей обстановке либо могущих причинить вред окружающим или себе.

К этому же виду, на наш взгляд, следует отнести и такие меры, как:

а) отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством;

б) запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения.

К этой группе, на наш взгляд, следует отнести и меры физического воздействия на правонарушителя: применение боевых приемов самбо, резиновой палки, наручников, слезоточивого газа.

Таким образом, меры данной группы направлены непосредственно на пресечение общественно опасного деяния безотносительно к его правовому (отраслевому) характеру. Их действие завершается в момент прекращения этого деяния, после чего могут быть применены иные, например направленные на составление протокола об административном правонарушении и т.п.

Третья группа (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях) включает: доставление нарушителей, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, явившихся орудием или объектом посягательства, административное задержание и др. К этому же виду можно отнести и привод лица, привлекаемого к административной ответственности, для рассмотрения дела в случае уклонения его от явки по вызову соответствующего органа или должностного лица (ст. 27.1 КоАП РФ ).

Основания и условия применения данных мер закреплены в соответствующих статьях КоАП РФ (глава 27).

Четвертый вид мер (административные наказания) выделяется в качестве самостоятельного практически всеми исследователями данной проблемы и весьма обстоятельно разработан в литературе.

Основанием применения этих мер является доказанная в установленном порядке вина в совершении конкретного административного правонарушения.

В юридической литературе отмечается, что наложение административного наказания имеет своей целью частное и общее предупреждение правонарушений. Так, например, частное предупреждение предполагает воздержание лица, к которому применены меры правового воздействия, от противоправного поведения. И далее, если сдерживающий эффект проявляется также в отношении иных лиц, информированных о принятии указанных мер, то возможно и достижение общепрофилактической цели¹⁷См.: Саввин М.Я., Силаев А.И. Эффективность административно-правовой деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и ее оценка. М., 1990. С. 17-18..

Характерно, что на профилактическую роль административного наказания (взыскания) указывали еще в 1975 г. Л.Л. Попов и А.П. Шергин. По их мнению, оно преследовало три конкретные цели: воспитательную, частнопредупредительную и общепредупредительную¹⁸См.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. М., 1975. С. 182.. При этом частнопредупредительные меры направлены на предупреждение рецидива административных правонарушений, а общепредупредительные — на превенцию административных деликтов в целом.

Следует отметить, что многоцелевое назначение большей части рассматриваемых мер, множественность выполняемых каждой из них функций предопределяют рассмотрение выделенных видов (групп) в их взаимосвязи. Представляется также, что более точным было бы назвать выделенные четыре категории не видами, а стадиями использования административно-деликтных мер в процессе охраны правопорядка (или видами их функционального состояния). Это дает возможность раскрыть процесс их функционирования, поэтапного использования их в ходе правоохранительной деятельности, а также взаимосвязь друг с другом и иными мерами государственного принуждения. Например, если лицо имеющее огнестрельное оружие, зарегистрированное в установленном порядке, привлекалось неоднократно к административной ответственности за появление в общественных местах в состоянии опьянения, то возникает общественно опасная ситуация — угроза жизни и здоровью граждан. В целях предупреждения таких последствий применяется одна из административных мер социальной защиты — аннулирование разрешения на хранение и перевозку такого оружия.

Предложенный подход к классификации административно-профилакических мер не претендует на окончательное и исчерпывающее решение данной проблемы. Как и любая другая, приведенная выше типология обладает определенной степенью условности. И все же данный подход имеет, как представляется, определенную теоретическую и практическую значимость. В теоретическом плане он позволяет рассмотреть административно-профилактические меры в динамике, выделить свойства мер, которые недостаточно глубоко исследованы, в частности, их социально-правовой аспект. Предложенный подход, на наш взгляд, может быть использован при дальнейшей разработке проблемы классификации мер административного воздействия в целом. Практическая значимость данного подхода состоит в том, что он позволяет определить конкретные пути совершенствования нормативного регулирования и практики применения административно-профилактических мер.