Тенденции развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях возрождения частной собственности на помещения в многоквартирных домах

Впервые идея передачи жилых помещений в многоквартирных домах из собственности публичных образований в частную собственность граждан получила воплощение в постановлении Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. № 1400 «О продаже гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда» и последовавшем в его развитие республиканском постановлении. Данные акты предусматривали возможность приобретения гражданами права собственности на занимаемые ими квартиры в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции и капитальному ремонту. При этом устанавливалось, что одна семья сможет приобрести только одну квартиру. Для граждан предусматривалась возможность рассрочки оплаты и другие льготы.

Указанные акты также содержали положения, направленные на регламентацию основных вопросов эксплуатации и ремонта «домов с квартирами индивидуальных владельцев». Во-первых, исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям и организациям при продаже квартир в многоквартирных домах было рекомендовано содействовать продаже всех квартир в доме (или в секции) и образованию товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи. Во-вторых, порядок обслуживания и оплаты расходов на содержание и ремонт таких домов разрешено определять Советам Министров союзных и автономных республик либо по их решению исполкомам местных Советов народных депутатов при соблюдении следующих принципов:

эксплуатация и ремонт квартир индивидуальных владельцев осуществляются за счет средств владельца квартиры с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта домов на условиях, определенных для домов государственного жилищного фонда;
оплата расходов за коммунальные услуги производится владельцами квартир по тарифам, установленным для государственного жилищного фонда;
обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами. При этом законодатель не определил модель договора, предназначенного для этих целей.

Принятый 24 декабря 1990 г. Закон № 443-1 «О собственности в РСФСР», признав равенство форм собственности, снял ограничения по количеству и стоимости имущества, в том числе земельных участков, жилых домов, квартир, дач, которые могут находиться в собственности граждан (ст. 10 Закона). Кроме того, в ст. 13 указанного Закона было закреплено право нанимателя жилого помещения в доме государственного или муниципального жилищного фонда и членов его семьи приобрести в собственность соответствующую квартиру, дом путем их выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию.

Эта норма получила развитие в Законе РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». Первоначальная редакция этого Закона также предусматривала передачу гражданам РФ жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), занимаемых ими на условиях социального найма, в собственность как на возмездных, так и на безвозмездных началах.

Процесс приватизации жилья существенно не затронул организацию управления. В 1991 г. в ЖК РСФСР были внесены изменения, согласно которым «за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохраняются обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (товариществами и иными объединениями)». Статья 23 Закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» закрепляла самостоятельность собственников жилых помещений в выборе организации для обслуживания этих помещений (государственные жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы и иные хозяйствующие субъекты независимо от организационно-правовых форм). Однако в отношении «жилого дома в целом» сохранены принципы государственного управления: его обслуживание и ремонт осуществляли жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации или их правопреемники, выполнявшие эти функции до начала приватизации.

Вместе с тем со снятием ограничений площади жилых помещений, допускаемых к бесплатной передаче в собственность граждан, темпы приватизации значительно возросли. Это привело к существенному изменению структуры жилищного фонда по формам собственности. Доля частного жилищного фонда, составлявшая 30% в 1992 г., превысила 50% в 1995 г., в том числе доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41% соответственно. Таким образом, на начало 1996 г. было приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда. Существовавшая система управления и эксплуатации жилищного фонда вошла в противоречие с изменяющейся структурой собственности на жилые помещения, рыночными механизмами. Назрела необходимость реформирования данной системы.

Принятый в конце 1992 г. Закон «Об основах федеральной жилищной политики» определил основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период. Среди основных целей федеральной жилищной политики в законе названы: развитие частной собственности; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда. Закон закрепил право граждан, неправительственных, общественных организаций и иных добровольных объединений нанимателей, арендаторов и собственников жилых помещений в домах всех форм собственности участвовать в управлении жилищным фондом по месту жительства, в выборе эксплуатационных и ремонтных организаций. Формы такого участия, однако, в Законе раскрыты не были.

1993 г. ознаменовался принятием первого программного документа, задавшего направление ходу жилищной реформы, — Государственной целевой программы «Жилище». Среди основных направлений государственной жилищной политики, определенных в программе, названо и изменение форм организации управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда. В программном документе намечена реализация мер по всемерной поддержке центральными и местными органами власти и управления граждан, приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора эксплуатирующих организаций. Общие положения, регламентирующие осуществление этих мероприятий, должны были согласно Программе найти отражение в законодательных и нормативных актах федерального уровня.

В целях эффективного проведения жилищной реформы Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 были одобрены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище». В этом документе были определены основные направления совершенствования системы управления, содержания и эксплуатации жилищного фонда: а) разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда; б) переход на договорные взаимоотношения заказчиков и подрядчиков; в) внедрение конкурсной основы отбора подрядчиков. Реализация первого направления предполагала создание двух: взаимодействующих независимых структур, одна из которых — служба заказчика — обеспечивает эффективное управление жилищным фондом от лица собственника, а другая сторона — ремонтно-эксплуатационные предприятия, которые специализируются на выполнении исключительно подрядных функций по содержанию и эксплуатации жилищного фонда.

Для реализации функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. № 431 было предложено формирование самостоятельного структурного подразделения местных органов управления — службы заказчика. Ее основной функцией было названо заключение до го воров с подрядными предприятиями различных организационно-правовых форм на оказание услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда только на конкурсной основе. Кроме того, заказчику оставлялись функции, выполняемые исключительно государственными структурами, а также вменено создание юридических групп, обеспечивающих стабилизацию работы по сбору платежей с физических и юридических лиц.

Закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» был призван изменить существовавшую долгое время систему управления жилищным фондом. Прежде всего изменился сам объект управления: если раньше речь шла о жилищном фонде в целом, то теперь в качестве объекта управления назван кондоминиум. Последний согласно ст. 1 Закона представлял собой единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) — частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.

При этом в состав кондоминиума могли входить одно здание, или его часть, или несколько зданий, в которых помещения принадлежат различным (не менее чем двум) домовладельцам, с прилегающим земельным участком в установленных границах или несколько компактно расположенных зданий или сооружений — односемейных, садовых или дачных домов с приусадебными участками или без них, гаражей и других объектов, объединенных общим земельным участком и элементами инфраструктуры. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ кондоминиум как единый комплекс недвижимого имущества, а также права на недвижимое имущество в кондоминиуме и сделки с ним подлежали государственной регистрации с предоставлением паспорта домовладения.

В Законе впервые нашел закрепление принцип, на основе которого именно собственники жилых помещений — домовладельцы имеют право решать, кто будет обслуживать принадлежащую им недвижимость и управлять ею. Согласно п. 3 ст. 21 Закона «О товариществах собственников жилья» выбор способа управления кондоминиумом должен был осуществляться на общем собрании домовладельцев.

Открытый перечень, предложенный законодателем, содержал следующие способы управления кондоминиумом: непосредственное управление домовладельцами¹Этот способ в соответствии с и. 1 ст. 21 Федерального закона or 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ допускался в случаях, когда кондоминиум включал в себя не более четырех помещений, принадлежащих двум, трем или четырем различным домовладельцам.; передача домовладельцами функций по управлению кондоминиумом уполномоченной государством или органами местного самоуправления службе заказчика на жилищно-коммунальные услуги;

образование домовладельцами товарищества собственников жилья для самостоятельного управления кондоминиумом либо для последующей передачи по договору части или всех функций по управлению уполномоченному физическому лицу — индивидуальному предпринимателю либо уполномоченной организации любой формы собственности (управляющему).

Несмотря на прогрессивную направленность положений Закона, а также закрепленную санкцию в виде наложения штрафа на домовладельцев за неизбрание способа управления, новые формы управления, обозначенные в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья», не получили должного развития. Причины этого видятся в следующем.

Во-первых, большинство граждан, став собственника ми жилых помещений в многоквартирных домах в результате приватизации государственного и общественного жилищного фонда, сохранили менталитет нанимателей, интерес которых, как правило, ограничен пределами квартиры, где они проживают. Отсутствие мероприятий по разъяснению новелл законодательства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления также не способствовало росту жилищной культуры собственников жилых помещений и реализации ими своего права на управление общим имуществом дома.

Во-вторых, внедрению новых способов управления многоквартирными домами не способствовало чрезмерное усложнение законодателем конструкции объекта управления-кондоминиума. Искусственность формирования кондоминиума на базе части многоквартирного дома (блок-секции) или нескольких многоквартирных домов вызывала деформацию неразрывных правовых связей либо же возникновение их там, где их не должно быть. В частности, при формировании кондоминиума на основе части многоквартирного дома общее имущество блок-секции (кондоминиума) образовывалось путем выделения его из общего имущества всего дома. В результате в таком кондоминиуме каждый домовладелец получат право на долю в общем имуществе блок-секции и долю в общем имуществе многоквартирного дома, не относящемся к другим блок-секциям. Отсутствие сформированных кондоминиумов в других блок-секциях влекло неопределенность границ общего имущества, не относящегося к общему имуществу в блок-секциях, что существенно затрудняло распределение обязанностей по содержанию общего имущества многоквартирного дома²См.: Ермаков B.C. Концепция построения правовой системы управления общим имуществом кондоминиума (многоквартирного дома) // Жилищное право. 2004. - № 2. - С. 76, 77..

Кроме того, положения о государственной регистрации кондоминиума из-за своей лаконичности получили неоднозначную трактовку как на страницах юридической литературы, так и в практике судов. Дискуссионными оказались вопросы, касающиеся объекта такой регистрации и органов, компетентных ее осуществлять. В-третьих, рассматриваемый нормативный акт содержал большое число норм, определяющих правовой статус товарищества собственников жилья, порядок создания, деятельности и особенности правового положения его членов. Остальные два способа управления не получили должной правовой регламентации в Законе. Остались без внимания законодателя и договорные формы, опосредующие передачу функций по управлению кондоминиумом от домовладельцев уполномоченной государством или органом местного самоуправления службе заказчика на жилищно-коммунальные услуги, а также от товарищества собственников жилья управляющему.

За решение последней из обозначенных проблем взялось Министерство строительства РФ, утвердившее Положение о формировании договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Данный акт, носящий рекомендательный характер, обрисовал систему договорных отношений в указанной сфере, включив в нее следующие группы договоров:

договоры на обслуживание между органами местного самоуправления (службами заказчика, управляющими компаниями) и организациями жилищно-коммунального хозяйства различных форм собственности;
договоры между юридическими лицами, товариществами собственников жилья и гражданами, имеющими в собственности жилищный фонд или объекты коммунального назначения, и организациями различных форм собственности;
договоры между собственниками жилищного фонда и нанимателями жилых помещений;
договоры между организациями жилищно-коммунального хозяйства различных форм собственности и организациями — потребителями услуг;
договоры между организациями различных видов деятельности жилищно-коммунального хозяйства.

В соответствии с Положением обслуживание и ремонт мест общего пользования в жилом доме, принадлежащих на праве общей собственности собственникам жилых помещений, а также предоставление коммунальных услуг могут осуществляться организациями жилищно-коммунального хозяйства по договору: 1) непосредственно с собственниками жилых помещений при ограниченном их числе; 2) с товариществами или иными объединениями собственников жилья; 3) со службой заказчика, управляющей компанией на жилищно-коммунальное обслуживание на территории муниципального образования при передаче собственниками жилых помещений им этих функций (п. 3.5).

Положением предложены примерные формы договоров, используемых в жилищно-коммунальном хозяйстве. Среди них генеральный договор на жилищно-коммунальное обслуживание, согласно которому подрядчик (организация жилищно-коммунального хозяйства) обязуется перед заказчиком (органом местного самоуправления) за плату в течение определенного срока оказывать услуги и выполнять работы по эксплуатации и ремонту жилищного фонда и предоставлять коммунальные услуги населению и другим потребителям (приложение 1). Также Минстрой России предложил к использованию примерные формы договора на обслуживание жилых домов, предметом которого является выполнение работ по содержанию и ремонту конструкций и элементов жилых домов, включая инженерное оборудование и придомовые территории, и договора на оказание услуг, предполагающего оказание отдельных видов услуг (выполнение отдельных видов работ) (приложения 2, 3). Это способствовало тому, что между владельцами основных фондов ЖКХ, хозяйствующими субъектами различных форм собственности и населением начали формироваться договорные отношения на основе их взаимных интересов. Вместе с тем формальное отношение к заключению договоров, слабая содержательная и правовая проработка договоров привели на практике к сохранению преимущественно административных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно — к разнобою в организации обслуживания, различным толкованиям одних и тех же документов.

Нарастающий износ основных фондов наряду с уменьшением объема инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство и снижением уровня реальных доходов населения потребовал внесения корректив в процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Если на первом этапе реформирование жилищно-коммунального хозяйства происходило в основном путем повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, то на новом этапе предполагалось в большей мере сосредоточить усилия на повышении надежности и качества обслуживания потребителей, рационализации и снижении затрат предприятий, производящих жилищно-коммунальные услуги, при одновременном совершенствовании адресной помощи малоимущим категориям граждан.

В Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, принятой в 1997 г., важнейшим элементом реформы было названо создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы, позволяющей собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством предложено положить рациональное разделение функций и организацию взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от принадлежности.

Среди мер, направленных на совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством, особое внимание в Концепции было уделено формированию договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг, включая собственника-домовладельца, производителя услуг и их потребителя.

Идеями разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилья, управляющими компаниями и подрядными организациями был пронизан и другой программный документ реформы жилищно-коммунального хозяйства. В соответствии с подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. результатом реформы должно было стать развитие конкуренции в двух направлениях: конкуренции в сфере управления недвижимостью и конкуренции подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.

Введенный в действие 1 марта 2005 г. Жилищный кодекс РФ (далее — ЖК РФ) в качестве объекта управления назвал многоквартирный дома, не раскрыв при этом содержательную характеристику данного понятия. Она была дана позже в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, где многоквартирный дом признается совокупностью двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме.

В ЖК РФ сохранен принцип выбора способа управления, закрепленный ранее в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья», — на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. На случай неосуществления выбора собственниками помещений многоквартирного дома или отсутствия его реализации установлено, что орган местного самоуправления проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, по результатам которого собственники помещений в многоквартирном доме обязаны заключить договор управления с победителем (ч. 3-8 ст. 161 ЖК РФ).

Собственникам независимо от числа помещений в многоквартирном доме законодателем предоставлено право выбора одного из трех способов управления: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией.

При непосредственном управлении собственники помещений в многоквартирном доме на основании решений общего собрания заключают договоры на оказание услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества в таком доме с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности. Договоры водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления заключаются каждым собственником помещения от своего имени (ч. 1,2 ст. 164 ЖК РФ).

При втором способе управления собственниками помещений в многоквартирном доме создается некоммерческая организация — товарищество собственников жилья, жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив. Эта организация осуществляет управление общим имуществом многоквартирного дома самостоятельно или привлекает для этих целей управляющую организацию.

Третий способ управления многоквартирным домом предполагает передачу функций управления управляющей организации, которая выбирается на общем собрании собственников помещений. При этом для правового опосредствования отношений между собственниками помещений в таком доме и управляющей организацией законодателем введена конструкция договора управления многоквартирным домом (ст. 162 ЖК РФ).

Управление многоквартирными домами, в которых доля Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в праве на общее имущество составляет более чем 50%, осуществляется путем заключения договора управления с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса (ч. 2 ст. 163 ЖК РФ). Порядок проведения такого конкурса органами местного самоуправления определен постановлением Правительства РФ.

Предельный срок реализации собственниками помещений в многоквартирных домах своего права на выбор способа управления определен в Законе «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». Первоначальная редакция этого документа отводила на раздумье собственникам один год со дня введения в действие Жилищного кодекса РФ. Однако впоследствии этот срок дважды пересматривался. Причина такого положения дел — низкая активность собственников в осуществлении предоставленного им права. Попытка формирования самоуправления на уровне многоквартирного дома путем вовлечения собственников помещений в управление общим имуществом, увы, в очередной раз не оправдала ожиданий. Представляется, что причины этого кроются во взращенной в советское время потребительской психологии пользователей жилья, основанной на принципе «все решат и сделают за меня». «Формированию «гражданского общества» в масштабах многоквартирного дома препятствует преобладание в нашей стране несамодеятельного населения, не привыкшего проявлять инициативу, бедность и сопутствующие ей патерналистские, иждивенческие настроения»³См.: Панкращенко В. Дружными усилиями отдельных лиц // Эксперт. — 2007.№ 39. - С. 90.. Кроме того, неоднородный состав собственников помещений в масштабе одного многоквартирного дома по уровню доходов, социальному статусу, жизненным ценностям как результат массовой бесплатной приватизации влечет за собой разность интересов, что затрудняет, а порой делает невозможной выработку согласованных решений, направленных на эффективное и безопасное использование общего имущества⁴См.: Сидоренко А.Д., Чефранова Е.А. Жилищная культура и формирование эффективного пользователя. — С. 31..

Ретроспективный анализ отечественного жилищного законодательства и соответствующей научной литературы позволил выделить несколько основных этапов формирования, развития и совершенствования законодательства в сфере управления многоквартирными домами. В основу данной классификации положен такой критерий, как значение договора в организации процессов управления и обслуживания многоквартирных домов:

конец XVIII в. — 1917 г. — период распространения в крупных городах России многоквартирных (доходных) домов, все помещения в которых находились в собственности одного лица. Такое лицо самостоятельно либо при помощи третьих лиц осуществляло управление и обслуживание своей недвижимости. Специальной договорной формы, опосредовавшей такие отношения, дореволюционное законодательство не знало;
1917-1937 гг. — период обобществления большей части частновладельческого жилья и активного вовлечения в процессы управления и обслуживания многоквартирных домов пользователей расположенных в них помещений. Наибольшее распространение получила передача многоквартирных домов по договору аренды коллективам их жильцов;
1937-1988 гг. — период количественного доминирования государственного жилищного фонда, управление которым осуществлялось централизованно при помощи административных методов. На договорных началах строились отношения по обслуживанию и ремонту кооперативных многоквартирных домов, однако типовые формы, утверждаемые для этих целей органами власти, сводили на нет роль договора как индивидуального регулятора взаимоотношений сторон;
1988-2004 гг. — период динамичного изменения структуры жилищного фонда и начата реформирования системы управления им. Законодательно признана необходимость повышения роли договора и более полного использования его регулятивных возможностей в сфере управления многоквартирными домами. Рекомендуемыми для этих целей моделями договоров являлись: договор на жилищно-коммунальное обслуживание, на обслуживание жилых домов, на оказание услуг (выполнение работ);
2004 г. — настоящее время — период законодательного закрепления и реализации на практике новой договорной формы, призванной опосредовать отношения по управлению многоквартирными домами, — договора управления многоквартирным домом.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод об отсутствии в отечественном законодательстве исторической модели, являющейся прообразом договора управления многоквартирным домом.