Понятие института президентуры. Место Президента в системе федеральных: органов государственной власти
Термин «президент» в переводе с латинского буквально означает «сидящий впереди». Сегодня президент — это единоличный глава государства, получающий свои полномочия путем выборов. Родиной института президентства справедливо считают США, чья Конституция 1787 г. установила принцип выборности населением главы государства.
В Российской Федерации институт президентства был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г. Статус Президента РСФСР определялся специальным Законом «О Президенте РСФСР», основные положения которого затем были включены в текст Конституции РСФСР. В настоящее время порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента РФ регулируются гл. 4 Конституции 1993 г. Конституция не предусматривает принятия отдельного закона о Президенте, однако некоторые вопросы его статуса, деятельности аппарата главы государства регулируются специальными нормативными актами (законодательством о выборах, об органах государственной власти).
Вместе с тем основную роль в регулировании и организации деятельности института президентства играют акты самого Президента Р.Ф. Данное обстоятельство вряд ли оправданно, поскольку основным регулятором в названной сфере должен быть закон.
Учреждение поста Президента в России определялось рядом объективных и субъективных факторов, задачами усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности и оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Введение этого поста позволило покончить и с искусственным соединением в рамках статуса бывшего председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы государства с правами спикера парламента, что явно противоречило принципу разделения властей. Известное влияние на появление института президентства в России оказало и учреждение этой должности в СССР в 1990 г. В свою очередь учреждение поста Президента России повлекло за собой появление этого института власти в большинстве республик в составе Российской Федерации.
Правовой статус Президента России основан на учете мирового опыта организации президентской власти. Как и во многих других странах, имеющих институт президентства, в России используется право отлагательного вето, дающее возможность главе государства не подписывать закон, а передавать его на повторное рассмотрение парламента.
Из зарубежного опыта восприняты содержащиеся в Конституции РФ процедура импичмента — отрешения Президента от должности, институт обращения с посланием к парламенту и др. Вместе с тем устройство президентской власти отражает российские условия политической жизни и не дает оснований говорить о механическом копировании опыта какой-либо страны.
Важнейшие особенности организации института президентства в Российской Федерации закреплены в ее Конституции.
1. Российская конструкция президентской власти сочетает в себе признаки различных классических моделей института президентства.
Наука государственного права выделяет три формы института президентства: «чистые» президентские республики, имеющие сильного президента, наделенного широким объемом прав, в том числе по формированию кабинета министров (США, Мексика, Коста-Рика и др.); парламентские республики, имеющие президента с узким кругом полномочий, не обладающего правами по формированию правительства, которым занимается парламент (Австрия, ФРГ, Индия, Ирландия, Италия и др.); так называемые смешанные, полупрезидентские республики, где парламент играет существенную роль в формировании правительства, однако президенту республики принадлежат значительные полномочия в осуществлении государственной власти (Франция, Португалия, Финляндия и др.).
По ряду главных позиций российская модель, безусловно, тяготеет к чисто президентской республике. Ее главная черта — контроль за формированием и деятельностью правительства, руководство им. Конституция США, например, не предусматривает правительство как отдельный орган исполнительной власти. Его функции исполняет президентская администрация.
В Конституции РФ Президент характеризуется как глава государства (ч. 1 ст. 80), он определяет структуру Правительства, назначает и освобождает от должности его Членов, принимает решение об его отставке. Назначение председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, но и здесь решающее слово остается за Президентом.
Тем не менее, говорить о полном соответствии российской модели организации власти чистой президентской республики было бы не вполне обоснованно. В России (в отличие от США и других президентских республик) глава государства не является одновременно главой правительства, а право председательствовать на его заседаниях отнюдь не тождественно функции непосредственного руководства.
Отличительная особенность взаимоотношений парламента и Президента в России — наличие элементов политической ответственности Правительства не только перед Президентом, но и перед парламентом. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, решение о котором принимается большинством голосов от общего числа ее депутатов.
Организация президентской власти в России основана на использовании элементов и полупрезидентсткой республики. Особенно много общего у президентской власти в России с моделью ее организации во Франции. В частности, в обеих странах президенты имеют сходные права (право направлять принятый закон на новое обсуждение, право роспуска законодательной палаты парламента, право направлять законопроект на референдум, минуя парламент, и др.).
Однако и здесь российская модель обладает рядом принципиальных особенностей. Так, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в то время как во Франции это прерогатива парламента. Согласно ст. 50 Конституции Франции, если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или декларацию об общей политике Правительства, то Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. В таком случае Президент обязан отправить Правительство в отставку, хотя наряду с этим может принять решение о роспуске Национального собрания. По российской же схеме Президент РФ вправе не отправлять Правительство в отставку, но может при известных условиях распустить Государственную Думу.
В отличие от Конституции Франции Конституция РФ не предусматривает права подписи (контрассигнатуры) актов Президента председателем Правительства, которое выступает средством согласования главой государства своих решений с Правительством. В практике деятельности Президента РФ в отдельных случаях применяется визирование его указов рядом должностных лиц, включая председателя Правительства. Однако оно не имеет обязательного значения для придания юридической силы акту главы государства.
Следовательно, институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полу президентской республики.
3. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего, ст. 80 обращена к деятельности самого Президента, которая должна строго соответствовать Конституции и быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Выполняя названную функцию, Президент имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов Федерации неуклонного соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Если же Президент считает акты Совета Федерации, Государственной Думы, представительных органов власти субъектов Федерации неконституционными, он не может их отменить или приостановить действие.
Он вправе обратиться в Конституционный Суд с ходатайством о признании таких актов неконституционными и прекращении их действия. Акты органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту, он может по мотивам их несоответствия Конституции и нарушения прав и свобод человека и гражданина отменить (акты Правительства РФ, федеральных министерств, ведомств) либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом (акты органов исполнительной власти субъектов Федерации). Все это свидетельствует о наличии у Президента полномочий по осуществлению контроля за соблюдением Конституции.
Выступая в роли гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, Президент вправе с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов (Правительства, Совета безопасности), а также руководителей тех государственных структур, по которым он вносит предложения о кадровых назначениях.
Например, если Президент считает, что председатель Верховного Суда РФ не организовал в должной мере работу судебных органов по обеспечению, защите конституционных прав и свобод граждан, он вправе внести в Совет Федерации предложение об освобождении его от должности, хотя в Конституции закреплен принцип независимости судебной власти. В последнем случае имеется в виду невозможность для Президента (как и для представителей исполнительной и законодательной власти в целом) вмешиваться в процесс осуществления судебной деятельности, в разрешение конкретных уголовных и гражданских дел.
Президент России обладает также рядом других правовых возможностей влиять на конституционную законность в стране. В послании Федеральному Собранию он может изложить свое видение этой Проблемы и ориентировать парламент на реализацию первоочередных законопроектов в той или иной сфере общественной жизни.
Реализуя Право законодательной инициативы, глава государства может вносить проекты законов об изменениях и дополнениях Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. Контролируя Правительство, Президент оказывает значительное влияние на формирование проекта государственного бюджета, расходование государственных средств, что непосредственно затрагивает уровень социальной поддержки населения, реализацию социально-экономических прав граждан. В арсенале Президента и такие инструменты защиты прав граждан, как решение вопросов гражданства и политического убежища, осуществление помилования и др.
Конституция РФ связывает роль Президента как гаранта Конституции именно с его деятельностью по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому главное в деятельности Президента — создание условий для осуществления конституционных прав и свобод человека. Безусловно и другое: реальное положение дел с правами и свободами граждан России — основной критерий оценки деятельности Президента.
3. Президент РФ в установленном Конституцией порядке обеспечивает охрану ее суверенитета, независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции).
Проблема защиты Президентом суверенитета и территориальной целостности России имеет как внешний (защита от агрессии), так и внутренний (защита от сепаратизма) аспекты.
На деятельность Президента по охране и защите суверенитета, независимости и государственной целостности страны влияет незавершенный характер федеративных преобразований. С этим, в частности, были связаны конфликтные ситуации, территориальные споры, стремление ряда субъектов Федерации повысить свой статус, в том числе и с нарушением соответствующих конституционных норм и процедур (например, провозглашение Уральской и Вологодской республик). Отсюда вполне оправданно закрепление за Президентом полномочий по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, между органами власти субъектов (ч. 1 ст. 85 Конституции).
Эта роль Президента наглядно проявилась в деятельности по подготовке и подписанию Федеративного договора, в урегулировании разногласий между органами государственной власти Якутии и федеральными органами по поводу использования природных ресурсов первой и в других случаях.
Сейчас можно констатировать, что наиболее острый, чреватый угрозой распада России период федеративных преобразований прошел. Вместе с тем потенциал Конституции в сфере федеративного устройства не реализован. Далек от завершения процесс формирования законодательства, разграничивающего полномочия федерального центра и органов власти субъектов Федерации.
В этих условиях создание указом Президента семи новых территориальных образований — федеральных округов может существенно осложнить дальнейшее освоение конституционного потенциала федеративных отношений.
Закрепляя анализируемую функцию Президента, Конституция РФ гласит, что она реализуется установленном Конституцией Российской Федерации порядке». Это означает, что перечень действий главы государства в данной сфере должен основываться на конкретных нормах Конституции, в том числе прямо устанавливающих его компетенцию.
По сути, противоположного мнения в этом вопросе придерживаются большинство членов Конституционного Суда РФ. Их позиция состоит в том, что полномочия Президента РФ могут быть основаны не только на нормах, закрепляющих его компетенцию, но и па общих конституционных характеристиках места и роли Президента в государственной системе. Имеются в виду нормы о Президенте как гаранте Конституции, нрав и свобод человека и гражданина, об обеспечении им охраны суверенитета и государственной целостности России, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Первоначально эта позиция была сформулирована в постановлении Суда от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда указов Президента по восстановлению конституционной законности на территории Чеченской Республики. В нем было сказано, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета России и обеспечению ее государственной целостности и в том случае, когда установленный Конституцией порядок не детализирован (т.е. фактически отсутствует), а сами эти меры могут быть и не предусмотрены конкретными полномочиями, составляющими компетенцию Президента.
Важно лишь, чтобы эти действия не противоречили принципу разделения властей, Конституции и законам страны.
Тем самым официальное толкование Конституции пошло по пути признания так называемых скрытых полномочий Президента.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. это положение получило развитие применительно к нормотворческой деятельности Президента по вопросам, прямо не отнесенным к его ведению. Как общее правило было сформулировано следующее: в силу того, что Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений.
Такие указы, однако, не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Наиболее аргументировано и последовательно эту позицию критикует судья этого Суда В.О. Лучин. По его мнению, недопустимо произвольно выводить полномочия Президента из его конституционного статуса. Подобный подход означает распространение на сферу публичной власти общеправового принципа «разрешено все, что не запрещено законом», который распространяется лишь на граждан страны, и наделение Президента правом принимать решения и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом. Решение Конституционного Суда, по сути, стирает различия между указом и федеральным законом.
Здесь хотелось бы добавить, что толкование Судом ч. 2 ст. 80 Конституции РФ не учитывает понятие и назначение института компетенции государственного органа. Назначение компетенции — четкое разграничение полномочий государственных органов. Она не может сводиться к определению основных направлений (функций) деятельности органов власти, ибо это неизбежно породит споры, столкновения между ними, парализует их работу.
Компетенция органа включает разнообразные элементы (предметы ведения, указание на территориальные сферы действия органа и др.), но ее основа — конкретные полномочия, являющиеся главным правовым инструментарием разделения прав и ответственности.
Очевидна также недооценка Судом принципа разделения властей, конституционной нормы о недопустимости присвоения властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). Определенную роль в этой сфере играет и известное несовершенство конституционных формулировок о статусе Президента, которые могут быть устранены лишь путем внесения поправок в действующую Конституцию.
4. Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Разделение и самостоятельность властей не исключают необходимости координации их усилий, тесного взаимодействия при решении вопросов экономического и социального развития. В Российской Федерации координационные функции возлагаются на Президента как на главу государства. Для этого он наделяется полномочиями (ст. 83, 84 Конституции), дающими ему возможность оказывать влияние на все ветви власти. Такая координация наглядна, например, при решении важнейших для страны кадровых вопросов.
Президент взаимодействует и с Государственной Думой (в связи с назначением главы Правительства, председателя Центробанка), и с Советом Федерации (при формировании Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, назначении Генерального прокурора), и с председателем Правительства (при назначении и освобождении членов Правительства). Безусловно, соответствующие полномочия Президента — это и его обязанности.
Необходимость подобной координации возникает и применительно к законодательной деятельности, где крайне важно использовать потенциал всех властей, соединить наработки и профессионализм исполнительной власти с возможностями депутатов высказывать решающее мнение о судьбе законопроектов. Вот почему
Президент не просто наделен правом законодательной инициативы; он должен вносить большую часть законопроектов в Государственную Думу. Кроме того, через право вернуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями (право отлагательного вето) он имеет возможность отстаивать свою точку зрения по поводу его содержания.
Наличие у Президента РФ широких полномочий, рычагов воздействия на все ветви власти дает основание говорить о выведении его из общей системы разделения властей, возвышении над всеми ее ветвями. Давая возможность обеспечить единство разделенных ветвей государственной власти, подобная организация института президентства в известной мере ослабляет систему «сдержек и противовесов», контроль за деятельностью главы государства со стороны других федеральных органов.
Для теоретического обоснования подобного положения была предпринята попытка обосновать наличие специальной ветви власти — «президентской». Подобного рода идея не только формально противоречит принципу разделения властей, но, по сути, разрушает его. Этот принцип исключает возможность прямого руководства одной ветви власти другою. Президент имеет функции по руководству Правительством. Получается, что «президентская» ветвь власти руководит исполнительной.
5. В соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Эта формулировка не означает, что Президент единолично решает вопрос о внутреннем и внешнеполитическом курсе России. Его выработка - результат сложного взаимодействия различных политических сил и ветвей государственной власти.
Основные параметры, направления государственной политики России определены в ее Конституции, которая является не только юридическим, но и отправным политическим документом, выражающим компромисс различных политических сил. Поэтому деятельность Президента, нацеленная на определение основных направлений государственной политики, ограничена Конституцией.
Важным механизмом выработки политики государства является Федеральное Собрание, в котором представлены не только различные политические Партии и движения (Государственная Дума), но и все субъекты Феде- Рации (Совет Федерации). Основной инструмент определения поливки российского государства парламентом — законодательная Деятельность. Посредством закона решаются крупные вопросы экономической, социальной политики, проблемы межнациональных отношений, борьбы с преступностью и др. Деятельность Президента должна соответствовать законам, что тоже ограничивает его влияние на государственную политику.
Вместе с тем Президент обладает большими полномочиями в области определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Они касаются кадровой политики, руководства внешнеполитической деятельностью, участия в формировании правовой политики, руководства текущей социально-экономической политикой.
Отмеченные черты конституционного статуса Президента РФ во многом характеризуют специфику организации и функционирования института президентства в России. Что же касается нормы ч. 4 ст. 80 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, то она отражает общепринятую мировую практику.