Конституционное право России

Федерация: понятие, виды

Федерация — государство сложносоставное, объединяющее в себе несколько других государств или государственных образований. Федерацию можно уподобить двухэтажному зданию. На первом этаже располагаются входящие в федерацию государства (государственные образования), обладающие государственными атрибутами (учреди- тельным актом высшей юридической силы, системой высших и центральных органов, территорией, государственными символами, др.) и именуемые субъектами федерации. На втором этаже находится собственно федеративное государство, являющееся, таким образом, государством надстроечным.

Федеративные государства возникают двояким образом: 1) путем объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса. Здесь федерация возникает как бы снизу; 2) путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета. В данном случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идет сверху.

Федеративной форме государственного устройства близка конфедерация — межгосударственное объединение. Обычно говорят: федерация — это союзное государство, а конфедерация — союз государств. Как и федерация, конфедерация имеет два этажа. На первом — объединившиеся в конфедеративный союз государства, а на втором — конфедеративная надстройка в лице общеконфедеративных органов.

Конфедерация отличается от федерации тем, что конфедеративная надстройка не превращается в самостоятельное государство, не получает государственного суверенитета. Субъекты конфедерации сохраняют суверенитет, полную международную правосубъектность. К объединениям конфедеративного типа можно отнести складывающийся союз Российской Федерации и Белоруссии. В этом же направлении способна продолжать свое развитие такая региональная международная организация, как Содружество Независимых Государств, возникшая на месте распавшегося Союза ССР.

В конфедерациях законодательное, территориальное, управленческое верховенство остается за субъектами конфедерации. Они вправе отменять на своей территории действие актов конфедеративных органов, даже принятых в пределах их компетенции. Субъекты федерации таким правом не обладают.

Близкой к федерации формой государственного устройства является унитарное государство с наличием законодательно-территориальных автономий. Федерация отличается от унитарного государства, включающего в свой состав законодательно-территориальные автономии, разным правовым статусом субъектов федерации и законодательно-территориальных автономий.

Широкая самостоятельность автономий проистекает из воли унитарного государства, которое вправе в одностороннем порядке преобразовывать свои автономии в обычные административно-территориальные единицы или вообще упразднять территориальные образования. В федерациях федеративный центр не вправе в одностороннем порядке без согласия субъектов федерации изменять не только отдельные элементы их статуса, но и вообще любые элементы их конституционного правоположения.

К федеративным относится 21 государство, в которых проживает около трети населения земли. Широкое распространение федеративного устройства не случайно. Сложносоставной характер федерации как государства произволен от многоэлементного состава общества, цементируемого данным государством. К такой форме организации тяготеют страны, состоящие из множества регионов, отличающихся природно-экономическими, культурными, этническими и другими условиями, и в то же время заинтересованные друг в друге, прежде всего в духовно-идеологическом и экономическом планах.

Этим странам федеративная форма позволяет увязать коренные интересы отдельных регионов и их совместные интересы, выражаемые федеративной надстройкой, поскольку федерация дополняет суверенитет государственного центра государственной самостоятельностью отдельных регионов. Здесь общегосударственные интересы не довлеют над региональными и местными интересами, потому что последние достаточно эффективно могут отстаиваться субъектами федерации. В то же время существуют и действенные рычаги отстаивания общегосударственных интересов.

Федеративный центр сохраняет за собой законодательное, территориальное, управленческое верховенство на всей территории федерации, вправе проводить в жизнь собственные решения на территории субъектов федерации не только через органы субъектов, но и через свои органы, создаваемые и действующие в субъектах. Таким образом, федерация дает возможность соединять преимущества единого управления в масштабах всей страны с многообразием региональных особенностей субъектов федерации, реализуя принцип единства в многообразии.

Существуют разные виды, федеративных государств. Взглянем на видовое многообразие федераций с точки зрения положения их субъектов.

Симметричные и асимметричные федерации. Все федерации, исходя из соотношения статуса разных субъектов федерации и их отношений с федеративным центром, принято делить на симметричные и асимметричные. Симметричными называют федерации, у которых все субъекты обладают равным правовым статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений субъектов федерации с федеративным центром. Напротив, асимметричные федерации — это федерации с разным правовым статусом субъектов, с особенностями правоположения отдельных субъектов (групп субъектов).

Как отмечает В.Е. Чиркин, симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Тем не менее, различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение. Разделение симметричных и асимметричных федераций показывает совпадение (несовпадение) основных, в первую очередь конституционных, прав, обязанностей субъектов федеративных государств.

Симметричная и асимметричная модели федерации также выступают определенными конечными целями, которые в их полном виде, наверное, никогда не достижимы, однако способны ориентировать политическую практику, государственное строительство и направлять их в ту или иную сторону.

Скажем, во многих федерациях существует определенная конкуренция между разными группами субъектов: одни стремятся к получению для себя особого статуса, отличного от статуса иных субъектов (отстаивают идею асимметризма), другие возражают против укрепления асимметричных начал или добиваются для себя прав, ранее полученных иными субъектами (являются сторонниками симметричного федерализма). Таковы, например, взаимоотношения в Канаде между франкоязычным Квебеком и большинством остальных канадских провинций.

Территориальные и национально-территориальные федерации. Федеративные государства делят на территориальные и национально-территориальные исходя из этнической окраски субъектов федерации. Территориальные федерации — государства, состоящие из субъектов федерации, не являющихся национально-государственными образованиями не имеющих особых прав, этнических по, природе. К территориальной федерации относится, например, США. Национально-территориальные федерации — государства, состоящие из национально-государственных субъектов (отражают своеобразие национального состава населения, являются способом решения национального вопроса).

В национально-государственных субъектах наряду с государственным языком федерации вводится, как правило, еще один официальный язык, являющийся национальным языком большинства местного населения данных территорий. Иногда такие языки получают статус официальных языков соответствующих федеративных государств. Так, п. 2 ст. 16 Конституционного акта Канады 1982 г. провозгласил официальными языками Канады английский и французский языки, хотя франкоговорящее население из всех провинций доминирует только в Квебеке и составляет значительную долю населения провинции Нью-Брансуик.

Национально-территориальные федерации включают федеративные государства двух видов: одни полностью состоят из национально- государственных субъектов (таковыми были Союз ССР, СФРЮ, Чехословацкая федерация); другие включают в свой состав национально-государственные образования наряду с территориальными субъектами, или не имеющими национальной окраски, или являющимися способом государственной организации национального большинства соответствующих федеративных государств (таковой является современная Российская Федерация).

От национально-территориальных федераций необходимо отличать национальные государства, организованные как территориальные федерации, Здесь отдельные субъекты федерации не имеют существенного национального своеобразия по сравнению с другими субъектами, а национальным государством является сама федерация, будучи формой национально-государственного самоопределения национального большинства (Германия, США, др.).

Федерации с суверенными и несуверенными субъектами. Государственная самостоятельность субъектов федерации в разных федерациях различна. По этому основанию возможно выделение федераций с суверенными и с несуверенными субъектами.

Выделение федерации с суверенными субъектами принимается не всеми авторами. Так, Р.А. Мюллерсон утверждает, что субъекты федеративных государств, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями. Суверенитетом в федерации обладает только сама федерация. Государственный суверенитет — интегральное политико-правовое свойство, выражающееся в возможности государства быть полноправным субъектом международного права и обладать верховной властью внутри страны.

Действительно, в федерациях данным свойством обладают только они сами. Однако государственный суверенитет имеет две формы: проявляющуюся вовне и внешне скрытую. Суверенитет государства реален и в случае, если внешне оно выступает частью большего государства, ибо неполная внешняя самостоятельность, подчиненность могут быть обусловлены его свободной волей. Субъект федерации остается суверенным до тех пор, пока сохраняет за собой право свободно в одностороннем порядке изменить наличный статус, например восстановлением своего полного законодательно-территориального верховенства.

Следовательно, государственный суверенитет — это не только полная международная правосубъектность и верховенство, но в первую очередь способность в одностороннем порядке менять свой внешний и внутренний статус, что предполагает возможность приобретения (возвращения) полной международной правосубъектности и законодательно-территориального верховенства.

Юридическим опосредованием государственного суверенитета субъектов федерации выступает их конституционное право на односторонний выход из федерации (право на сецессию), а также на одностороннее изменение статуса субъекта федерации на статус свободно присоединившегося государства (ассоциированного государства). Ассоциированное государство — государство, входящее в состав другого государства на основе двустороннего международно-правового договора между ними и сохраняющее за собой право свободного выхода. Пример ассоциированного государства — Пуэрто- Рико в составе США.

Субъекты федерации, обладающие одним из этих прав, должны рассматриваться как обладающие государственным суверенитетом. Союзные республики в составе Союза ССР обладали правом на сецессию, а значит и государственным суверенитетом, пусть долгое время лишь де-юре. Субъекты федерации, наделенные широкой самостоятельностью, но не имеющие права на сецессию и на одностороннее провозглашение себя ассоциированными государствами, должны рассматриваться как несуверенные образования.

Конституционные и договорные федерации. Статус субъектов в конституционных и договорных федерациях различен. В конституционных федерациях основными учредительными актами выступают общегосударственные конституции (иные общегосударственные законодательные акты), а в договорных федерациях — федеративные договоры, заключаемые между субъектами федерации.

Если в конституционных федерациях статус самих федеративных государств и их субъектов закладывается и изменяется федеральными органами или населением страны без учета его деления по субъектам федерации, то в договорных федерациях названные вопросы решаются субъектами федерации (их политико-государственными элитами) во взаимном договорном процессе. Во втором случае силы, отстаивающие общефедеральные интересы, остаются как бы в стороне от решения наиважнейших для государства вопросов.

Поэтому даже теоретические споры о выборе между конституционным и договорным федерализмом имеют политическую подоплеку и значение. Большинство федераций в мире — конституционные федерации.

В федерации может одновременно иметься и договор, и конституция, как это было в Союзе ССР, что иногда дает основание для выделения наряду с конституционными и договорными федерациями так называемых конституционно-договорных федераций. Однако не любой федеративный договор носит учредительный характер.

Например, не являются учредительными договоры, заключаемые в Российской Федерации между субъектами федерации, федерацией и ее субъектами — они носят вспомогательный характер по отношению к общероссийской Конституции. Поэтому в конституционно-договорной федерации речь идет не о равной юридической силе и роли конституции и договора, а о наличии того и другого инструментов правового оформления федеративных связей.

Федерации с единым и разделенным законодательным верховенством. В федерациях законодательную деятельность осуществляют как сама федерация, так и ее субъекты, поэтому возникает проблема соотношения законодательных, иных актов федерации и субъектов федерации по их юридической силе.

Прежде всего, эта проблема решается путем разграничения сфер законодательной (нормотворческой) деятельности федерации и субъектов. Законодательные (нормотворческие) полномочия федерации, ее субъектов ограничиваются их предметами ведения и полномочиями, закрепляемыми за ними федеральным конституционным законодательством.

При соотношении компетенции федерации и субъектов федерации можно выделить три сферы:

1. собственных полномочий федерации;
2. собственных полномочий субъектов федерации;
3. совместного ведения федерации и субъектов или, как еще ее иногда называют, сферу конкурирующей компетенции.

Федерация законодательствует либо во всех трех сферах, либо в двух первых. Субъекты федерации принимают законодательные акты в сфере собственных полномочий, а иногда еще и в сфере совместного ведения.

Однако конституционное разграничение правотворческих полномочий не способно полностью снять проблему четкого разведения сфер законотворчества федеративных государств и их субъектов, к тому же наличие сферы совместного ведения (конкурирующей компетенции) предполагает, что по ряду вопросов нормативные правовые акты вправе принимать и федерация, и ее субъекты.

Поэтому в конституционном законодательстве многих федераций введены коллизионные нормы, указывающие на то, чьи нормы — федеральных актов или актов субъектов федерации — пользуются приоритетом и подлежат применению в случае их столкновения между собою. Заложенный в таких коллизионных нормах подход и позволяет делить все федеративные государства на федерации с единым или разделенным законодательным верховенством.

Если федеральное законодательство определяет, что во всех случаях при столкновении федеральных актов и актов субъектов федерации подлежат применению нормы федеральных актов, то перед нами федерация, с единым законодательным верховенством. Если же, например, приоритет федеральных актов в сферах собственных полномочий федерации и совместного ведения федерации, ее субъектов дополнен приоритетами актов субъектов федерации, принимаемых ими в сфере собственных полномочий, над федеральными актами, то налицо федерация с разделенным законодательным верховенством.