Унитарные государства и унитарные государства с законодательно-территориальными автономиями
Унитарное государство — государство, территория которого разделена на административно-территориальные единицы (области, районы, коммуны, иные), факт существования и границы которых зависят от воли унитарного государственного центра. Унитарное государство независимо от кого-либо проводит административно-территориальное деление своей территории, в одностороннем, порядке задает характер связей между собою и внутренними территориями, определяя правовое положение последних, устройство и компетенцию их органов власти.
Характер отношений между административно-территориальными единицами в унитарном государстве для определения типа государственного устройства самостоятельного значения не имеет. Однако унитаризм вовсе не исключает введения начал территориальной Децентрализации.
Главное различие в статусе органов власти административно-территориальных единиц и действующих здесь же органов государственного центра заключается в порядке формирования состава названных органов. Если органы центра формируются общегосударственными органами, то органы административно-территориальных единиц избираются местным населением или формируются иными Органами соответствующих административно-территориальных единиц. Сообразно этому строится и ответственность сравниваемых органов.
Хотя практика государственного строительства знает и институт двойного подчинения, когда, например, местный орган специальной компетенции подчиняется по вертикали вышестоящему органу соответствующего общегосударственного министерства, ведомства, в структуре которого он создан, а по горизонтали — исполнительному органу общей компетенции той административно-территориальной единицы, в пределах которой он действует. Институт двойного подчинения был одним из основополагающих в организации местных исполнительно- распорядительных органов нашей страны в советский период ее истории.
При внедрении унитарным государством начал децентрализации самостоятельность его административно-территориальных единиц не распространяется на сферу законодательной и судебной власти, а охватывает частично только область административной (исполнительно-распорядительной) деятельности. Указанная самостоятельность административно-территориальных единиц оформляется путем закрепления за ними и их органами собственных предметов ведения и полномочий.
При этом в административно-территориальных единицах создаются представительные органы, которые, как исполнительные органы данных единиц, могут наделяться нормотворческими полномочиями в пределах собственной компетенции. Однако нормативные правовые акты административно-территориальных единиц принимаются в порядке делегированного нормотворчества. Унитарный центр вправе изымать нормотворческие полномочия, ранее переданные им на места; пересматривать и отменять нормативные правовые акты административно-территориальных единиц, их органов.
Право отмены, пересмотра названных актов в зависимости от избранного унитарным государством подхода может осуществляться его представительными, исполнительными или только судебными органами.
Иногда унитарное государство предоставляет своим отдельным территориям статус автономий, расширяя их права по сравнению с обычными административно-территориальными единицами. Как и субъекты федерации, автономии (области, республики) часто наделяются признаками государственности.
Они создают собственные законодательные органы, получают право на принятие законодательных актов; в них наряду с общегосударственным языком используются в качестве официальных иные языки. Следовательно, автономные образования но воле государственного центра наделяются не только административной, но и определенной политической (законоустановительной) самостоятельностью.
По своему статусу они приближаются к субъектам федерации, поэтому унитарные государства с наличием законодательно-территориальных автономий следует рассматривать как переходную форму от классического унитарного государства к федерации.
К унитарным государствам с наличием законодательно-территориальных автономий относятся, например, Грузия, Испания, Италия, Узбекистан. РСФСР, будучи провозглашенной федерацией, в советский период все же фактически относилась к унитарным государствам с автономиями, а ее автономные республики не только имели высшие органы власти, законодательство, но и принимали собственные конституции, их территория не могла быть изменена без их согласия.
Создание автономных образований обусловливается, как правило, двумя основными причинами: экономической отсталостью отдельных территорий государства и необходимостью разрешения национального (религиозного) вопроса. Так, проведенная несколько лет назад автономизация в Испании одной из своих задач имела обеспечение больших возможностей для удовлетворения национальных запросов проживающим в стране национальностям: кастильцам, каталонцам, баскам, галисийцам.
В Италии из пяти автономных областей три являются местом проживания укорененных национальных меньшинств, а две (Сицилия и Сардиния) получили особый статус в связи с экономической отсталостью.