Понятие государственного устройства
Государство как субъект социальной деятельности и права состоит из ряда элементов, среди которых население, территория, органы государственной власти, законодательство, символика и т.п. Важнейшим элементом государства является территория. Более того, без территориальной основы нет государства.
Территория государства не всегда может быть четко отграничена от территории сопредельных государств (Афганистан и Пакистан не имеют выраженной границы между собой), но и в этом случае государственный суверенитет имеет территориальную подоснову, а сопредельные государства, у которых отсутствует общая закрепленная граница, стремятся определить политико-правовой режим смежных для них территорий.
История знает кочующие государства (средневековые орды), однако у них имелось определенное, пусть и меняющееся, пространство, которое контролировалось их органами. Таким образом, государство — это в первую очередь политико-территориальное образование.
"Территория государства. — политико-юридическое понятие, обозначающее природное пространство, на которое распространяется верховная власть государства или полномочия отдельных его составных частей. Понятие «территория» тесно смыкается с понятием «граница». Государственная граница — юридически закрепленная с той или иной степенью определенности пространственная линия, очерчивающая территорию государства или его составных частей. С учетом сказанного выделяют государственные и внутригосударственные границы.
Территория как пространство распространения, верховной власти государства охватывает ряд природных объектов: земли, воды, недра, воздушное пространство и т.п. Территория отдельных составных частей государства (субъектов Федерации, автономных образований, административно-территориальных единиц), будучи частью общегосударственного пространства, вбирает в себя более узкий круг названных объектов. Как правило, она не включает воздушное пространство, часто не охватывает недра.
Государство стремится упорядочить свои внутренние элементы, в том числе и территорию. Для этого оно помимо определения собственных внешних границ разделяет свою территорию на отдельные составляющие, учреждая внутригосударственные территориальные единицы разного уровня и вида и наделяя их политико-правовым статусом. Территориальное членение государства производится для лучшего осуществления государственных функций аппаратом власти, который разделяется по вертикали и горизонтали, в соответствии с территориальным членением государства.
Образование внутригосударственных территориальных единиц может проистекать не только из общегосударственной воли, но и из волеизъявления самих территориальных единиц. Такова, например, ситуация в федеративных государствах, где статус субъектов федерации, в том числе их территория, не могут меняться без их согласия.
Внутренние территориальные единицы (субъекты федерации, автономии, обычные административные области, районы, поселения) являются вполне самостоятельными звеньями государственной организации. Их юридическая личность отделена от юридической личности государственных органов, действующих от имени соответствующих территориальных единиц. Государственные органы выступают правопредставителями своего государства, внутригосударственных территориальных образований.
Компетенция государственных органов производна от компетенции государства, внутригосударственных территориальных образований. Например, государственные органы субъекта федерации призваны обеспечить осуществление полномочий данного субъекта вне и внутри него; они представляют интересы своего субъекта вовне, в отношениях с федерацией, иными субъектами федерации. В то же время они в пределах своих полномочий представляют федерацию в целом перед собственным населением.
Самостоятельная юридическая личность государства, внутригосударственных территориальных образований является способом правового воплощения воли и интересов первичного субъекта государственной власти — народа.
Полномочия государства (его внутренних территориальных единиц) осуществляют не только государственные органы, должностные лица, но и корпус избирателей, корпус граждан, голосующих на референдумах. Кроме того, компетенция государства, внутригосударственных территориальных единиц — это обобщенное фиксирование интересов, воли, притязаний первичного субъекта государственной власти — народа государства (населения внутригосударственных единиц).
Ни корпус избирателей, ни корпус голосующих на референдумах, ни тем более органы и должностные лица государственной власти не могут полностью отождествляться с этим субъектом. Только через всю совокупность последних проявляется народная воля, избирающая для своего выражения к тому же и негосударственные институты (общественные, религиозные объединения, массовые публичные мероприятия, деятельность средств массовой информации и многие другие).
Территория государства, территории его составных частей рассматриваются в единстве с другим обязательным элементом государства — народом (населением). Территория оказывается наиболее приемлемой юридической конструкцией для персонификации народного суверенитета, полномочий региональных и местных сообществ жителей.
Способ соотношения государственных органов между собой по вертикали и горизонтали определяет форму правления государства, а способ соотношения государства в целом с его внутренними территориями и соотношения отдельных территорий между собой — форму государственного устройства.
Различное сочетание государственных органов, должностных лиц на основе их полномочий выражается в складывании монархической или республиканской форм правления в разных их вариантах. Распространенными формами государственного устройства выступают унитарные государства и федерации.
Каково соотношение между формой правления и формой государственного устройства? Поскольку система государственных органов учреждается на основе и в рамках территориального деления государства, а компетенция государственных органов производна от компетенции государства, его территориальных подразделений, то форма государственного устройства должна рассматриваться в качестве более фундаментальной структуры государства, нежели форма правления.
Однако какой-то жесткой зависимости между конкретными формами государственного устройства и правления не просматривается. Унитарные государства по форме правления могут быть как монархиями, так и республиками. Федеративные государства, как правило, имеют республиканскую форму правления, но есть и федерации с монархической формой (Бельгия, ОАЭ).
Итак, форма государственного устройства характеризует территориальную организацию государства в ее связке с полномочиями первичного субъекта государственной власти — народа (населения). Она может рассматриваться в статике и в динамике. Статика государственного устройства выражается в сложившемся делении государства на субъекты федерации, автономные образования, административные области, края и тому подобные единицы.
Однако территориальное деление государства подвержено изменениям под воздействием различных причин: образуются новые территориальные единицы, преобразуются, упраздняются существующие. Поэтому закрепляемые в праве процедуры изменения территориальной организации государства также входят в содержание государственного устройства в качестве его динамической составляющей.
С учетом сказанного государственное устройство - это проводимые в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений между государством и его отдельными территориальными единицами путем закрепления правового положения (компетенции) государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства.
Функции разных территориальных единиц различны. Одни создаются для осуществления на них всех, по крайней мере внутренних, функций и задач государства, а другие — для осуществления отдельных государственных функций и задач. Территориальные единицы первого вида (субъекты федерации, административно-территориальные единицы: области, районы, поселения) отличаются универсализмом — именно они составляют остов государственно-территориального устройства страны.
В иерархии универсальных территориальных единиц российского государства выделяются два уровня: первый представляет собой деление страны на субъекты Федерации; второй — деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы (муниципальные образования). Территориальные единицы второго уровня> являются специализированными. К ним относятся ведомственно-территориальные образования (территории деятельности министерств, военные округа, курортные зоны, заповедники), избирательные округа, временные пояса.
Такие территории даже не рассматривают в качестве административно-территориальных единиц в собственном смысле этого слова. О них говорят как о территориях с особым правовым режимом или как о территориях функционирования отдельных государственных органов.
На устройстве государственного и местного аппаратов власти отражается деление страны и на универсальные, и на специализированные единицы, но фундамент территориальной организации составляет именно универсальные территориальные образования. В их границах или с их учетом создаются специализированные территориальные образования. Так, в границах отдельных субъектов Федерации создаются избирательные округа, а при образовании избирательных участков не могут пересекаться границы административно-территориальных единиц, муниципальных образований.
Только в рамках универсальных единиц создаются представительные органы власти и исполнительно-распорядительные органы общей компетенции. В границах специализированных территориальных единиц учреждаются органы специальной компетенции (избирательные комиссии в избирательных округах; военное командование в военных округах; администрации курортов, заповедников) или таковые вообще не учреждаются (временные пояса).
Органами общей компетенции являются те органы территориальных единиц, которые в пределах последних вправе и обязаны решать не только вопросы своего ведения, но и все иные публично значимые проблемы, прямо не отнесенные к компетенции других органов власти. Представительные органы обладают общей компетенцией в сфере нормотворческой деятельности. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности органами общей компетенции выступают правительство государства, правительства, администрации субъектов федерации, администрации муниципальных образований.
Органы общей компетенции — своеобразные «чистильщики», принимающие к исполнению в интересах граждан все проблемы, оказывающиеся за рамками компетенции других органов и должностных лиц. Именно они в первую очередь принимают к исполнению те вопросы, которые принято именовать новыми предметами ведения, т.е. ранее не встречавшиеся в практике нормотворческой или исполнительно-распорядительной деятельности.
Кроме того, обладание общей компетенцией предполагает право на соорганизацию усилий всех органов публичной власти при решении общих для соответствующих территорий задач, а также право контроля по вопросам собственной компетенций за деятельностью всех субъектов публичного права на своей территории.
Обособленная часть государственной территории, не имеющая собственных органов общей компетенции (представительных или исполнительных), не может рассматриваться в качестве универсальной административно-территориальной единицы и должна выделяться в рамках существующего государственно-территориального (административно-территориального) деления с учетом границ субъектов федерации, административно-территориальных единиц.
Часто наряду с понятием «государственное устройство» используется понятие «национально-государственное устройство». Российские конституции советского времени определяли территориальную организацию страны как ее национально-государственное, а не просто государственное устройство. Национально-государственное устройство — это государственное устройство с учетом национального критерия, когда в качестве отдельных территориальных единиц государства выделяются территории проживания и укоренения самобытных народов, стремящихся к обособлению своих культур в рамках общей культуры многонационального народа государства.
Иногда под государственным устройством понимаются не только территориальная организация государства в ее статике и динамике, но и вообще вся совокупность форм государственной организации. В понятие «государственное устройство» наряду с территориальной организацией включают форму правления, политический режим, экономические, политические, культурные основания государственности.
Таким образом, понятие «государственное устройство» имеет широкое и узкое значение. В дальнейшем под государственным устройством имеется в виду территориальная организация государства, т.е. данный термин используется в его узком значении, тем более, что совокупность всех форм организации государства и всех его социальных: оснований чаще охватывают термином «государственный строй». В таком случае государственное устройство — один из элементов государственного строя страны.