Конституционное право России

Защита национальных меньшинств в российском праве

Учет особенностей этнических общностей — в традициях российского государства. Уже в начале XIX в., например, инородцы (так в прошлом именовались малочисленные народы Севера) рассматривались в качестве специального субъекта государственного права. Их статус определялся Уставом об управлении инородцев 1822 г., который гарантировал им права на землю, самоуправление, налоговые льготы, признавал их обычное право.

В советский период (до 30-х гг.) отношения в целом развивались в том же направлении: регулирование учитывало самобытность этих народов, наблюдалась рецепция царского права, в местах расселения некоторых северных народов были образованы национальные (в последующем — автономные) округа, функционировали уполномоченные по делам национальных меньшинств.

Однако в последующем возобладала политика государственного патернализма, построенная на отрицании ценностей северных народов. Понятие «национальные меньшинства» исчезло из советского права. Только в конце 80-х гг. данная проблематика стала обретать актуальность. Об этом, в частности, свидетельствовало принятие Закона СССР от 26 апреля 1990 г. «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально- государственных образований или не имеющих их на территории СССР», которым гарантировались специфические интересы (языковые, культурные, по участию в управлении и др.) каждой национальности и национальной группы.

Конституция РФ признает национальные меньшинства в качестве субъектов государственного права. Регулирование и защита их прав составляют предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71); защита этих прав находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. «б», «м» ч. 1 ст. 72).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается созданием равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция РФ гарантирует осуществление народом (а не какой-то его частью) своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); равноправие и самоопределение народов (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68).

Идея равноправия народов, этнических групп и граждан последовательно проводится законом в различных сферах жизнедеятельности, в том числе при проведении выборов органов власти, референдумов; при использовании национально-культурной автономии; применительно к сохранению и развитию культур, использованию и развитию родного языка, организации образования; в связи с реализацией права на труд и свободный выбор занятости; в сфере государственной и муниципальной службы; при осуществлении права на судебную защиту.

Равноправие граждан не зависимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом РФ. Постановлением от 17 сентября 1993 г. он аннулировал положение постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также предоставлением им специальных прав и гарантий. Федеральные законы гарантируют национальным меньшинствам (национальным группам, общностям): возможность организации местного самоуправления (при компактном проживании) с учетом традиций этнических общностей (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

На этой Основе, например, в Республике Карелия создана Вепсская волость как муниципальное образование вепсского народа (постановление Верховного Совета Республики Карелия от 24 января 1994 г.); в Ханты-Мансийском автономном округе формой организации местного самоуправления признается национальная община, объединяющая коренные малочисленные народы Севера по месту их жительства (ст. 43—56 окружного Закона от 27 декабря 1995 г.); в Республике Якутия предусмотрена особая система самоуправления для юкагирского народа (республиканский закон от 18 марта 1998 г.);

право на национально-культурную автономию путем самоопределения в форме общественного объединения граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г.). По данным органов юстиции, по состоянию на 1999 г. было зарегистрировано 7 национально-культурных автономий федерального уровня (украинская, немецкая, корейская, белорусская, татарская, сербская, лезгинская), около 70 — регионального и почти 180 — местного уровня;

право на получение образования на родном языке, обучение по программам, дополненным национально-региональным компонентом (ст. 6, 7 Федерального закона «Об образовании») от 10 июля 1992 года—с последующими изменениями и дополнениями). В 1998 г. в районах проживания коренных малочисленных народов функционировали: 794 общеобразовательных школ с родным языком в качестве учебного предмета; 7 кочевых школ, обучение в подготовительном и первом классах которых велось на родном языке; 16 дошкольных учреждений с 500 воспитанниками с родным языком;

право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности (ст. 20—24 Основ законодательства Российской Федерации о культуре);

право на использование и развитие национальных языков (Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. — с последующими изменениями и дополнениями).

Несколько слов об особом статусе коренных малочисленных народов России. Учитывая численность этих народов (некоторые из них находятся на грани исчезновения), специфику образа жизни и культуры (неразрывная связь с землей, занятие традиционными промыслами — оленеводством, рыболовством, охотой) и переживаемые ими в настоящий момент трудности (высокая смертность, безработица, неприспособленность к рыночным отношениям), Российская Федерация гарантирует им права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и своими международными договорами (ст. 69 Конституции РФ). При этом защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «м» ч. 1 ст. 72).

Статус названных народов комплексно определяется Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов по защите прав малочисленных народов, называются соответствующие правомочия органов местного самоуправления, закрепляются коллективные и индивидуальные права, в том числе право на территориальное общественное самоуправление, создание общин, квотированное представительство в законодательных органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления, замену военной службы альтернативной гражданской службой.

Отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов получают отражение в специальных федеральных законах. В частности, им гарантируются:

учет этнических интересов, компенсации (в виде платежей в бюджет субъекта Федерации) при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (федеральные законы «О недрах» от 3 марта 1995 г. (ст. 42); «О соглашениях о разделе продукции» от 7 января 1999 г. (ст. 7);

права на пользование лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром (ст. 107, 124 Лесного кодекса РФ; федеральные законы «Об особо охраняемых территориях» от 14 марта 1995 г. (ст. 9, 15, 24); «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. (ст. 48, 49); «О континентальном шельфе в Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. (ст. 11);

государственная поддержка экономики и культуры (ст. И Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» от 19 июня 1996 г.). Это обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, финансируемых за счет средств федерального бюджета (постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.), выделением средств на нужды коренных малочисленных народов в бюджете субъекта Федерации (ч. 2 ст. 91 Устава Ханты-Мансийского автономного округа), учреждением специальных фондов малочисленных народов (постановление Правительства РСФСР от 4 января 1992 г.).

Интенсивно развивается законодательство о коренных малочисленных народах в субъектах Федерации, где они проживают. В 17 субъектах Федерации соответствующие положения закреплены в конституциях и уставах, а также в законах и иных правовых актах.

Таким образом, в России сложилась определенная государственная политика в отношении национальных меньшинств, сформировалось федеральное и региональное законодательство, гарантирующее на уровне международно-правовых стандартов наиболее важные их права. Вместе с тем в этой области имеется немало проблем, в том числе государственно-правового свойства.

К таковым относятся:

1. групповая и индивидуальная идентификация национальных меньшинств. Принадлежность к ним — дело свободного выбора. Но поскольку включенность в такую общность сопровождается предоставлением дополнительных прав и гарантий, постольку требуются правовые критерии и процедуры этнической идентификации;
2. права национальных меньшинств. Важно определить условия, при которых необходимы специальные права, обеспечить их адресность и правильное применение как в частноправовой, так и публично-правовой сферах. Нужно найти баланс между индивидуальными и коллективными правами, а с признанием последних — выработать механизм их реализации и защиты;
3. самоопределение национальных меньшинств, понимание роли автономных округов, целесообразность создания национально-территориальных образований и федеральных этнических территорий, возможность гарантирования прав меньшинств через систему местного самоуправления;
4. институты, обеспечивающие учет мнения национальных меньшинств в политическом волеобразовании. Речь идет, в частности, о поддержке идей, связанных с представительством народов и групп в органах государственной власти и местного самоуправления (на основе квот, специальных структур), введении в государственную практику переговорных процедур, консультаций и референдумов;
5. статус общественных организаций национальных меньшинств: им можно было бы предоставить большие права, обеспечивающие выражение и защиту интересов объединяемых этнических общностей, в - том числе в избирательном процессе, при принятии решений, касающихся меньшинств, и контроле за их выполнением;
6. система правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств. Актуальными остаются вопросы о соотношении федеральных и региональных начал, заключении договоров непосредственно между этническими общностями и органами власти, применение обычного права;
7. государственное управление делами национальных меньшинств: уровни и виды государственных органов (отраслевой и функциональный подход), делегирование полномочий органам местного самоуправления и этническим общественным организациям.

Названные проблемы нуждаются в теоретическом осмыслении и требуют законодательных решений.