Основные конституционные начала публичной власти в Российской Федерации

В гл. 1 Конституции Российская Федерация провозглашается как государство, политическая организация многонационального парода. Рассмотрим подробнее основные принципы, характеризующие качественную сторону российского государства.

В первую очередь выделим принцип правового государства (ст. 1). Во многом это положение можно рассматривать как идею, которая полностью претворится в жизнь в будущем. Правовое государство утверждается длительное время, и провозгласить его таковым, хотя бы даже в Конституции, явно недостаточно.

Смысл идеи правового государства состоит в том, что все без исключения государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, негосударственные объединения и граждане действуют в строгом соответствии с правовыми нормами. В государстве господствует право. Но так как правовые нормы содержатся в различных источниках, говоря о верховенстве права, мы подразумеваем верховенство закона. Подобное место закона обусловлено рядом причин и прежде всего тем, что основополагающие общественные отношения регулируются законами, через них правовые начала воплощаются во все сферы общественной жизни.

Верховенство закона — это его всеобщность. В государстве не должны оставаться неурегулированными важнейшие отношения. Подобный вакуум нельзя заполнить нормами подзаконных актов. Оно означает также, что закрепленные в законе положения, устои общества остаются непоколебимыми при любых обстоятельствах правоприменительной деятельности.

Утверждению идеи правового государства, верховенству права в целом и верховенству закона, в частности, посвящена ст. 15 Конституции. В ее ч. 2 говорится, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.

Вместе с тем Россия должна соизмерять свое законодательство с правилами, которые признаются другими государствами, содержатся в международных договорах. Поэтому ст. 15 в ч. 4 Конституции фиксирует, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если закон противоречит международному договору, то применяются правила последнего.

Все нормативные акты, затрагивающие права человека и гражданина и тем более предусматривающие ответственность за их нарушение, должны быть опубликованы, они не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).

Важнейшим признаком правового государства является независимость суда. В правовом государстве это самый главный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина. При этом суд может выполнить свои функции по защите нрав и свобод только в том случае, если он независим как от власти, так и иных структур. Принцип независимости суда закреплен в ст. 120 Конституции РФ.

Принцип народного суверенитета. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Народный суверенитет можно определить как обусловленную общей волей граждан государства неограниченную власть народа, которая осуществляется во всех сферах общественной жизни в установленных Конституцией и законами организационно-правовых формах. При рассмотрении суверенитета выделяют его субъект, содержание, формы осуществления и объекты.

Субъект суверенитета — многонациональный народ России. Содержание суверенитета составляют следующие свойства народной власти: единство, верховенство, полнота, неограниченность и неотчуждаемость.

Единство власти народа означает, что единым и единственным источником любой власти в обществе выступает свободный народ. В основе всех властеотношений лежит совокупная воля составляющих народ граждан. Особенно наглядно единство власти народа проявляется во время выборов органов власти, формирование которых становится возможным только при совпадении воли абсолютного или относительного большинства избирателей соответствующей территории.

Верховенство воли народа выражается в том, что народ путем принятия Конституции и через иные правовые акты определяет весь строй конституционных отношений, устанавливает формы государства, формирует органы государственной власти и местного самоуправления, контролирует их деятельность. Юридически верховенство власти народа закрепляется через фиксацию верховенства закона над другими правовыми актами. Все граждане, их государственные и негосударственные объединения обязаны соблюдать интересы народа, выраженные в законе.

Полнота власти народа указывает на то, что народ обладает объемом суверенных прав, необходимым для осуществления реального верховенства в обществе. Причем независимо от того, раскрыты эти полномочия подробно в действующем законодательстве или нет. Сказанное не означает права любых групп населения в явочном порядке осуществлять те или иные, не предусмотренные законом действия, которые с их точки зрения являются способом реализации общенародного права на власть.

Однако подобные действия применительно к конкретным общественно-политическим условиям, даже если они прямо не закреплены законодательно, могут признаваться как соответствующие принципу народовластия. В числе суверенных прав народа — право на публичную власть, участие в управлении делами государства и общества, право на землю и другие природные ресурсы как основу своей жизнедеятельности, право на свободный труд, др.

Неограниченность власти народа означает охват волей народа всех без исключения сфер общественной жизни, она универсальна, постоянна и вездесуща.

Неотчуждаемость власти показывает, что народ никому не передаёт свою суверенную волю — он лишь наделяет властными полномочиями отдельных своих представителей и задает конституционное поле взаимодействия последних между собой. Отсюда вытекает важнейшее положение о невозможности присвоения отдельными субъектами государственной и общественно-политической жизни всей полноты государственной власти в стране или полномочий иных участников государственно-властных отношений. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону (ч. 4 ст. 3 Конституции).

Показательно связанное с данным вопросом положение ч. 4 ст. 4 проекта Конституции РФ, одобренного для дальнейшей работы над ним Съездом народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. «Граждане Российской Федерации имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного устранения или изменения существующего конституционного строя». В тексте действующей Конституции это право отсутствует, однако в соответствии с принципом полноты верховной власти парода оно подразумевается как естественный элемент народовластия.

Объекты народного суверенитета — это материальные, культурные, духовные и политические ценносхи-о6щества..и государства.

Конституция учреждает в Российской Федераций демократический публично-правовой режим (ст. 1). Публично-правовой режим — совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления власти и обусловливаемых господствующей политической идеологией и уровнем политической культуры общества. В науке конституционного права названные режимы подразделяются на демократические, авторитарные, тоталитарные.

Для определения характера режима значимы развитость партийно-политической системы, взаимоотношения органов государственной и муниципальной власти, уровень политической и правовой культуры общества, широта связей органов власти с населением, личность главы государства или правительства, влияние религии и многие другие.

Термин «демократия» греческого происхождения и переводится на русский язык как народовластие. Однако вряд ли можно говорить о принадлежности власти народу, если по-настоящему не решен вопрос о свободном участии в общенародной жизни индивидов и их отдельных групп. Одно дополняет и подкрепляет другое. Не может быть полновластным народ, отдельные представители которого бесправны.

Поэтому в тексте Конституции РФ предписания о режиме и формах народовластия ставятся рядом с нормами о правах человека и гражданина. Указание на народ как на источник власти дополняется указанием на то, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 и 3 гл. 1 Конституции РФ). Итак, демократия соединяет народовластие со свободой отдельных людей.

Поскольку народная воля складывается как совокупная результирующая линия поведения взаимодействующих друг с другом, влияющих друг на друга граждан, негосударственных объединений, органов власти, иных субъектов, то для складывания и выявления неискаженной народной воли необходимо, чтобы в данном процессе были представлены все эти субъекты. В то же время управление должно быть профессионально организовано. Ведь механизм народовластия чрезвычайно сложен, не терпит дилетантского подхода, популизма. Следовательно, формы самозаявления и отстаивания собственных интересов людей требуют их дополнения формами профессионально- элитарного управления и представительства.

Под подлинным народовластием надо понимать порядок, при котором:

во-первых, найдено разумное соотношение между профессиональным управлением и самореализацией людьми своих запросов;
во-вторых, субъекты любых значимых интересов обладают действенными средствами их заявления и отстаивания;
в-третьих аппарат профессионального управления нацелен на постоянное выявление, справедливое согласование и устойчивое удовлетворение всех запросов общества.

Ориентирование аппарата власти на обеспечение народных интересов достигается формированием ведущих органов власти непосредственно гражданами — в лице корпуса избирателей или высшими органами власти, в свою очередь избранными гражданами.

В качестве форм народовластия выделяют институты представительной и непосредственной демократии, воплощающие вышеприведенную модель народовластия.

Под формами представительной демократии понимают деятельность профессионального аппарата власти; под формами непосредственной демократии — способы непосредственного отправления гражданами властных функций. Воплощение народовластия одновременно в формах представительной и непосредственной демократии имеет конституционное подкрепление. Конституция РФ гласит, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2, 3 ст. 3).

К вопросу о вытекающей из Конституции РФ модели народовластия неоднократно обращался Конституционный Суд. В частности, в постановлении от 12 апреля 1995 г. он сформулировал позицию, согласно которой представительные институты общества должны конституироваться не как существующие, сами по себе, а как элементы самоорганизации народа. Следовательно, устройство, порядок деятельности представительных учреждений важны не только как средство обеспечения их работы, но и как способ полного выражения ими действительных интересов соответствующих территориальных общностей.

Кроме того, Суд признал недопустимым принятие палатами Федерального Собрания общих решений, например законов, на базе суммы голосов членов обеих палат. Во всех случаях подсчет результатов голосования, как и само голосование, должны осуществлять раздельно по палатам. Дело в том, что палаты в своей организации и деятельности призваны отразить разные стороны народного представительства — прямое представительство населения (Государственная Дума) и представительство субъектов Федерации (Совет Федерации).

В подходе Суда просматривается концепция многомерного народного представительства. Действительно, представительство общностей (народов, этносов) — многоаспектная деятельность множества субъектов, взаимодействующих друг с другом на основе множества технологий, и здесь не должно быть места монополизации представительства или поглощения взглядов одних групп населения другими. Общая воля народа — не среднестатистическая абстракция; она есть итог сложного взаимодействия многих внутренних для народа субъектов, и именно поэтому при ее выражении важно не столько выявление господствующей точки зрения, сколько выделение воззрений основных групп населения и отладка способов их взаимной «притирки», согласования, взаимообогащения.

Непосредственное волеизъявление»граждан подразделяется на:

самозаявление своих запросов;
самореализацию своих запросов, в том числе путем принятия властных решений;
участие в деятельности органов власти;
контроль граждан, их негосударственных объединений за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, депутатов, должностных лиц.

Все способы непосредственного волеизъявления граждан закреплены нормативно в ряде институтов, среди которых выборы, референдумы, опросы, собрания, сходы, митинги, демонстрации и уличные шествия, пикеты, правотворческие гражданские инициативы и иные, индивидуальные и коллективные обращения жителей в органы власти, деятельность политических партий и других общественных объединений.

Особо отметим, что власть народа оформляется в виде не только государственной, но и муниципальной власти. Местное самоуправление — самостоятельный канал осуществления воли и интересов граждан. Однако субъект муниципальной власти — население отдельных муниципальных образований, а не народ России. Народ, как говорилось выше, не монолитен и вбирает в себя множество различных общностей, в том числе территориальных, с их особыми интересами. Муниципальная власть вплетается в единый режим народовластия, обеспечивая относительную самостоятельность в рамках общенародной воли интересов местных сообществ жителей (городских и сельских поселений, районов, др.).

Муниципальная власть, как и власть государственная, осуществляется в формах представительной и непосредственной демократии. Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается рядом конституционно закрепленных гарантий (ст. 133 Конституции), среди которых главная — судебная защита местного самоуправления. Только в судебном порядке можно признать недействующими нормативные правовые акты органов местного самоуправления или приостановить их.

Россия — суверенное государство (ст. 4 Конституции). Суверенитет государства означает его верховенство и независимость внутри страны и самостоятельность в проведении внешней политики, взаимоотношениях с иностранными государствами, другими субъектами международного права. Таким образом, он имеет два аспекта: международный и внутригосударственный. Каково соотношение государственного суверенитета и суверенитета народа? Суверенитет государства — это проявление народного суверенитета в государственных и межгосударственных отношениях.

Содержание государственного суверенитета составляют суверенные права государства — наиболее общие и важные права государства, конкретизируемые в его компетенции. Компетенция государства — детализация суверенных прав народа, а не механическое объединение компетенции высших органов государственной власти. Последние осуществляют часть полномочий государства в целом, не обладая суверенитетом. Никому не приходит в голову говорить о суверенитете парламента, президента, судебных органов. Поскольку Россия — федерация, то следует выделять ее суверенные права как государства и как федерации.

Россия, как государство обладает правом:

во-первых, учредительной власти, означающей право учреждать себя в качестве государства, принимать собственную Конституцию, определять государственное устройство, форму осуществления власти и т.д.;
во-вторых, устанавливать общий правопорядок в стране, круг прав и обязанностей граждан, правосубъектность государственных органов, негосударственных объединений, должностных лиц;
в-третьих, территориального верховенства в пределах собственной государственной границы, на обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории;
в-четвертых, самостоятельно и независимо осуществлять свою внешнюю политику, участвовать в деятельности международных организаций, заключать договоры и соглашения с иностранными государствами;
в-пятых, на обеспечение собственной безопасности, создание вооруженных сил, иных органов силовой защиты государственных и общественных интересов;
в-шестых, учреждения государственных символов (флаг, герб, гимн), определения местонахождения своей столицы.

Как государство федеративное Россия обладает правом:

верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, правом на обеспечение соответствия законодательства субъектов Федерации, актов муниципальных образований Конституции РФ и федеральному законодательству, в том числе посредством форм федерального вмешательства;
собственной компетенции, обязательной для субъектов Федерации, определения общих рамок компетенции субъектов Федерации, правил и порядка разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов;
приема в свой состав новых субъектов, утверждением образования новых субъектов и изменения их границ;
координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации.

Осуществление суверенных прав государства требует установления гарантий их действенности. В их числе обязанность Президента РФ по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности (ст. 80 Конституции), деятельность государственных органов, служб, обеспечивающих национальную безопасность. Внутри государства гарантией незыблемости его суверенитета является институт федерального вмешательства.

В Конституции прямо не установлены основания федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Однако ч. 4 ст. 78 содержит общую формулу, дающую право на такое вмешательство: Президент и Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной власти на всей территории страны.

Законодательство РФ предусматривает следующие формы федерального вмешательства: объявление чрезвычайного положения; право федеральных судов признавать недействующими и недействительными нормативные акты субъектов Федерации, муниципальных образований; приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам; досрочное прекращение полномочий высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; отстранение от должности главы субъекта Федерации; введение особого, порядка исполнения бюджета субъекта Федерации, муниципального образования.

Суверенные права и их гарантии обеспечивают единство и неделимость государственного суверенитета. В Российской Федерации государственный суверенитет принадлежит только ей самой. Субъекты Федерации государственным суверенитетом не обладают. Однако они принимают участие в осуществлении общегосударственного суверенитета посредством ряда форм.

1. Главной формой участия субъектов Федерации в осуществлении суверенитета Российской Федерации является Совет Федерации Федерального Собрания РФ — «верхняя» палата российского парламента, представляющая интересы регионов. Через своих представителей в Совете Федерации субъекты Федерации участвуют в федеральном законодательном процессе, решении вопросов изменения границ субъектов Федерации, использования Вооруженных Сил РФ за рубежом, утверждении указов Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения, назначении выборов Президента РФ, назначении на должность и освобождении от должности ряда федеральных должностных лиц.

2. Государственный совет, состоящий из высших должностных лиц субъектов Федерации, — совещательный орган, способствующий реализации полномочий главы государства, согласованному функционированию органов власти.

3. В соответствии со ст. 104, 134 Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы на федеральном уровне.

4. Без участия субъектов Федерации нельзя внести поправки, в гл. с 3 по 8 Конституции РФ.

Россия — федеративное государство (ст. 1, 5, другие Конституции РФ). Федерализм в России существует с 25 января 1918 г. До этого времени она была унитарным государством. Конституция, закрепляя принцип федерализма, определяет, каким образом устроена федерация, какие начала положены в ее основу.

Прежде всего, подчеркивается конституционный характер федерации. Это означает, что Российская Федерация учреждена законом, а не договором. Договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало. Подобного договора нет и в настоящее время. Попытки представить таким документом Федеративный договор 1992 г. не имеют под собой юридических оснований. В ст. 1 Конституции закрепляется общий принцип федерализма. В ст. 4 уточняется, что Российская Федерация — суверенное государство, ее суверенитет распространяется на всю ее территорию, а Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны.

В ранг конституционных возведены и принципы, на основе которых строится Российская Федерация (ст. 5).

К ним относятся:

государственная целость территории России;
единство системы государственной власти;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
равноправие:
самоопределение народов;
территориальный и национально-территориальный принцип построения Федерации, который вытекает из анализа ч. 1 ст. 5, хотя он прямо в Конституции не назван.

В ч. 1 ст. 5 Конституции в качестве основ конституционного строя закрепляется структура Российской Федерации как федеративного государства. Российская Федерация состоит из республик, автономной области и автономных округов, представляющих собой национально-государственные образования; краев и областей, городов федерального значения как государственно-территориальных образований.

Закрепление в основах конституционного строя форм, в которых конституируются субъекты Федерации, означает, что в Российской Федерации могут состоять субъекты только в указанных формах. Вместе с тем не исключается возможность преобразования субъектов из одной организационно-правовой формы в другую по взаимному согласию с Российской Федерацией.

В числе устоев федерализма Конституция закрепляет главные атрибуты статуса субъектов Федерации, в частности, принятие ими собственных конституций (уставов) и законодательства; В основном все субъекты Федерации обладают одинаковыми атрибутами государственности. Особое положение занимают только республики в составе Федерации, которые названы в ст. 5 Конституции РФ государствами.

Россия — государство с республиканской формой правления (ст. 1). Форма правления — это организация высших органов государственной власти, порядок их образования и взаимоотношения между собой. Каждое государство, исходя из сложившихся условий, традиций, учреждает собственную форму правления. В самом общем виде формы правления подразделяются на монархические и республиканские. Основным критерием их разграничения является статус главы государства. В монархии он получает пост в порядке наследования и занимает его пожизненно. В республике глава государства является выборным лицом и занимает свой пост в течение срока, установленного конституцией.

Выделяют республики парламентарные, президентские и смешанные. В парламентарной республике верховенство принадлежит парламенту. Правительство формируется парламентом и подотчетно перед ним. Оно остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой парламента. Президент в такой стране избирается парламентом или с его участием.

В президентской республике президента избирает население страны путем прямых или косвенных выборов и в этом отношении он независим от парламента. Президент объединяет здесь полномочия и главы государства, и главы правительства, формируемого внепарламентским путем. В качестве классического примера смешанной формы правления обычно называется Франция, в которой организация высших органов государственной власти обладает признаками и парламентарной, и президентской республики.

В Конституции прямо не указано, какая форма республиканского правления учреждена в России. Решить указанный вопрос можно путем анализа разных статей Конституции. Так, Президент РФ избирается населением путем прямых выборов (ст. 81), Правительство РФ формируется внепарламентским путем (ст. 111, 112), т.е. как в президентской республике. Однако Президент не возглавляет Правительство, а его председатель назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Парламент может выразить недоверие Правительству, а Президент — досрочно распустить Государственную Думу. Поэтому в Российской Федерации смешанная форма республиканского правления с очень большими полномочиями Президента.

Российская Федерация — социальное государство (ст. 7). Его деятельность направлена на достижение благосостояния людей, общественного прогресса. Эта деятельность выражается в социальной политике государства.

Социальная политика — часть общегосударственной. Она призвана регулировать отношения между властью и обществом, обеспечивать рост благосостояния граждан, удовлетворение их интересов, материальных и духовных потребностей. Социальная политика тесно сопряжена с экономической и политической деятельностью.

Важнейшие направления социальной политики государства определены в ст. 7 Конституции, что создает правовую базу для ее проведения. В качестве главной задачи в области социальной политики называется создание условий, обеспечивающих достойную жизнь граждан и свободное развитие человека.

Реализацию данной задачи должны обеспечить:

охрана труда и здоровья людей;
установление гарантированного размера оплаты труда;
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей;
развитие системы социальных служб (бесплатное образование, бесплатное медицинское обслуживание и др.);
установление государственных пенсий, пособий, иных гарантий социальной защиты.

Конституция не только провозглашает основные направления социальной политики. Она с целью обеспечения ее действенности предусматривает также права граждан в социальной сфере и соответствующие им обязанности государства. В частности, в гл. 2 фиксируются право граждан свободно распоряжаться своим трудом, права на отдых, на социальное обеспечение, на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

Российская Федерация — светское государство (ст. 14). Термин «светское государство» сопряжен с отношением данного государства к религии. Светским признается государство, в котором религия, религиозные объединения не связаны с государством, не могут императивным образом влиять на его политику, не вправе вмешиваться в деятельность государственных органов, систему образования и т.д. Сказанное обеспечивается отделением церкви от государства и светским характером государственного образования.

В светском государстве никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Нельзя заставить, обязать кого-либо исповедовать какую-нибудь из религий. Религиозные объединения равны перед законом. Более подробно светский характер государства раскрывается в Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997.г. (с последующими изменениями и дополнениями).

Согласно этому Закону Российская Федерация в вопросах вероисповедания нейтральна, она не поддерживает и не преследует никакую религию. Различные государства относятся к вопросам религии по-разному. В ряде из них существует государственная церковь (например, англиканская в Англии).

Если церковь не вмешивается в дела государства, то и государство не вмешивается в деятельность церкви. Оно не может определять, какую религию исповедовать или не исповедовать гражданам, вмешиваться в законную деятельность религиозных организаций, не поручает им выполнение каких-либо государственных функций. В то же время государство охраняет законную деятельность религиозных объединений.

В России наряду со свободой религиозной деятельности допускается свобода атеистических убеждений. При этом деятельность объединений и лиц, направленная на распространение атеистических убеждений, так же как и религиозная деятельность, отделена от государства.