Конституционное право России

Избирательные системы

Поиск избирательной системы, наилучшим образом удовлетворяющей требованию демократического преобразования государства, считается одной из главных составляющих этого процесса. Рассуждая так, участники Особого совещания по подготовке проекта положения о выборах в Учредительное собрание были убеждены, что данный вопрос является коренным для России, искавшей после февраля 1917 г. новую форму правления и конституцию.

Выбор системы избирательного права, по общему мнению, определяется соотношением политических сил в конкретной стране. Такой вывод часто встречается в литературе политико-правового профиля. Он нашел подтверждение в правовой позиции Конституционного Суда РФ. В определении от 20 ноября 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы и запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» указывается, что выбор иного варианта избирательной системы и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган — Федеральное Собрание РФ — в соответствии с правилами законодательной процедуры.

Избирательная система, как и любое другое сложное явление, не подлежит точной квалификации. Об этом свидетельствуют распространенные в науке конституционного права два подхода к определению избирательной системы: узкий и широкий.

Узкий подход к определению избирательной системы замыкается в представлении о различиях избирательных систем преимущественно по способам определения результата выборов. Учитывая это, избирательной системой называют совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования; принцип организации избирательных округов и порядок определения результатов выборов; способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования.

Таким образом, при узком подходе все фокусируется на заключительной стадии выборов — голосовании и способах определения его итогов.

Широкий подход дает более масштабное представление об избирательной системе как о порядке формирования выборных органов и системе распределения мест после установления результатов голосования. В этом варианте под избирательной системой понимаются, во-первых, принципы и условия участия граждан в осуществлении избирательного права (активного и пассивного); во-вторых, организация и порядок выборов (т.е. избирательный процесс); в-третьих, определение итогов голосования и установление результатов выборов.

Такова точка зрения М.В. Баглая. Он пишет: «Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования». Возникает вопрос: каким образом тот или иной вариант избирательной системы может повлиять на реализацию гражданином активного или пассивного избирательного права?

Возможно, где-то это имеет значение, но не в России. Ни один из известных принципов российского избирательного права, ограничительных цензов не меняют характер своего назначения и применения вследствие той или иной модели избирательной системы. Что действительно имеет место, так это специфика организации и порядка проведения выборов в зависимости от вида системы избирательного права. Это влечет образование особого рода избирательных округов: единых (федерального, региональных, муниципальных) при системе пропорционального представительства или мажоритарной избирательной системе; одномандатных или многомандатных округов — исключительно при мажоритарной системе.

Существуют нюансы, вызванные особенностями смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Они относятся, в том числе, к условиям регистрации граждан в качестве кандидатов в депутаты, в зависимости от того, по какому округу — одномандатному или федеральному — они баллотируются. Безусловно, избирательная система оказывает влияние на самое существенное в выборной капавши — определение результатов голосования.

Итак, приведенная точка зрения на избирательную систему чересчур широка. Уместнее считать, что избирательная система есть совокупность организационно-правовых мероприятий, охватывающих способы организации избирательных территорий, определения результатов голосования и распределения мандатов между кандидатами или их списками.

В Российской Федерации в последние годы получили распространение несколько видов избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная (мажоритарно-пропорциональная).

О мажоритарной и пропорциональной системах писал в свое время русский юрист дореволюционной поры Н.И. Лазаревский. По его мнению, мажоритарная — это система выборов, при которой по округу проходит депутат (депутаты), получивший абсолютное большинство голосов; пропорциональная — система выборов, когда от округа избирается несколько депутатов, причем избранным считается не только список, получивший наибольшее число голосов. Все места распределяются между отдельными списками, от каждого из которых берется число депутатов, пропорциональное тому числу голосов, которое этот список получил.

Суть мажоритарной системы заключается в разделении территории на несколько избирательных округов (одномандатных или многомандатных), от каждого из которых избираются один или несколько депутатов. Максимальное число мандатов, приходящихся на один многомандатный округ, не может превышать пяти (п. 8 ст. 18 Федерального закона от 12 июня 2002 г.).

Мажоритарная система имеет разновидности: относительного, квалифицированного и абсолютного большинства, что обусловлено различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов.

Система относительного большинства допускает избрание кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам. Она применяется при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, депутатов региональных органов государственной власти в соответствии с избирательными законами субъектов Федерации, на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избираемых по одномандатным избирательным округам (225 человек) на основании Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. (п. 5 ст. 83).

Система квалифицированного большинства встречается реже. Так, согласно Закону Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» от 24 ноября 1993 г. избранным считался кандидат, получивший не менее 25% числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей.

Система абсолютного большинства применяется преимущественно при избрании руководителей муниципальных образований, глав субъектов Федерации, а также Президента РФ, т.е. высших должностных лиц местной, региональной и федеральной властей. Кандидаты на указанные должности должны набрать более половины (50%) голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В отношении глав муниципальных образований это положение установлено региональными избирательными законами (могут быть и исключения, когда высшие должностные лица данной категории избираются относительным большинством).

Руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, губернаторы, президенты республик в составе Российской Федерации избираются абсолютным большинством избирателей.

Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г. установлено: избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 3 ст. 72).

При мажоритарной системе территория делится на избирательные округа. Но из этого правила есть исключения. При проведении выборов глав муниципальных образований, руководителей субъектов Федерации, Президента РФ территория избирательного округа совпадает с территорией муниципального образования, субъекта Федерации и всей страны соответственно.

Пропорциональная система применяется на выборах в представительные (законодательные) органы. Федеральное законодательство предусматривает право муниципальных образований закреплять в собственных уставах как мажоритарную, так и пропорциональную системы выборов. По данным Центральной избирательной комиссии РФ, система пропорционального представительства применяется в настоящее время лишь в нескольких муниципальных образованиях Красноярского края.

Пока она не получила широкого распространения и на выборах законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, за исключением нескольких регионов, имеющих двухпалатное устройство своих законодательных собраний, например, в Свердловской области, областная Дума Законодательного собрания которой формируется на основе системы пропорционального представительства.

Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных избирательных объединений и блоков, а не отдельными кандидатами (отсюда ее использование лишь на выборах в представительные органы). Такое распределение происходит в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единой избирательной территории (единого избирательного округа), охватывающей всю территорию муниципального образования, субъекта Федерации соответственно.

Определенные надежды на более широкое применение пропорциональной избирательной системы дает Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г., ставящий целью стимулировать активность партий на выборах различного уровня. По нашему мнению, перспективы участия избирательных объединений (блоков), обязательной частью которых теперь стали политические партии, в значительной степени улучшаются, а это неизбежно популяризирует избирательную систему пропорционального представительства.

Смешанная избирательная система, или, как ее именует Конституционный Суд РФ, мажоритарно-пропорциональная избирательная система, до недавнего времени применялась только на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В настоящее время не менее половины депутатских мандатов в законодательных органах субъектов Федерации либо в одной из их палат должны распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и блоками пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из этих списков.

Как указывает Конституционный Суд РФ, смешанная избирательная система предусматривает две самостоятельные системы получения и распределения депутатских мандатов — мажоритарную и пропорциональную с заранее установленным числом депутатских мандатов по той и другой.

Преимущества смешанной избирательной системы заключаются в стремлении соединить достоинства мажоритарной и пропорциональной избирательных систем и нейтрализовать присущие им недостатки. Но главное в другом. Смешанная избирательная система призвана обеспечить представительный характер выборного органа власти исходя из конституционных принципов политического многообразия и многопартийности на основе воли народа, выявленной посредством голосования.

К такому выводу пришел Конституционный Суд РФ в постановлении от 25 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 11 ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: от 24 июня 1999 г. Значит, смешанная избирательная система служит цели максимально полного представительства интересов различных социальных групп российского общества.

В рамках смешанной системы наблюдается известного рода конкуренция мажоритарной и пропорциональной составляющих. Это проявлялось в оспаривании отдельных положений законодательства о выборах депутатов Государственной Думы. Вот два из них. Под сочинение ставилась возможность выдвижения кандидатов в одномандатных округах избирательными объединениями (блоками) и одно временное участие этих же кандидатов в федеральных списках.

Считалось, что такая возможность создает двойное превосходство претендентам, поддержку которым обеспечивают избирательные объединения и блоки перед кандидатами, выдвинутыми непосредственно избирателями. Другой пример. Оспаривалась норма, дающая право в случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между объединениями и блоками по федеральным спискам, передачи его мандата следующему по списку за выбывшим депутатом.

В то же время досрочное выбытие депутата, избранного по одномандатному округу (т.е. по правилам мажоритарной системы), влечет за собой назначение новых выборов.

Став предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, оба эти случая явились поводом для признания особой специфики смешанной избирательной системы, обусловленной различием применяемых одновременно двух избирательных систем — пропорциональной ш мажоритарной. Их симбиоз в рамках избирательного закона, регулирующего выборы в один и тот же орган, но нередко по разным правилам, не всегда оставался устойчивым. Тем не менее это обстоятельство не лишало его будущего.

Несмотря на то, что выбор избирательной системы вопрос политический, ее юридическое оформление должно быть безупречным. Примером обратного толка может служить упоминавшийся Закон Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики».

Внесенные в него поправки, произведенные в процессе выборов, изменили не только правила подсчета голосов при повторном голосовании, как это указывал Конституционный Суд РФ но и установленную мажоритарную систему квалифицированного большинства. Это совершенно недопустимо до завершения выборов и окончательного комплектования депутатского корпуса.