Конституционное право России

Понятие и принципы российского избирательного права

В науке конституционного права укоренилась точка зрения о двух значениях понятия «избирательное право».

В объективном значении избирательное право представляет собой систему юридических норм, регулирующих порядок формирования выборных органов государства, муниципальных органов. В зависимости от предпочтений специалистов-государствоведов данную совокупность норм именуют подотраслью конституционного права либо ее правовым институтом. Отдельные авторы, принимая во внимание значение и объем нормативного массива о выборах, склонны полагать,- что избирательное право есть самостоятельная отрасль национального права России.

Будучи полновесным нормативным образованием, избирательное право обладает разветвленной внутренней структурой. Ее элементами являются самостоятельные институты, нацеленные на регулирование различных этапов выборного процесса и определение юридического статуса его участников. Первая группа — этапные институты регламентируют процедуру избирательного процесса (от назначения выборов до порядка голосования и установления результатов).

Вторая группа — статусные институты раскрывают определение правосубъектности участников выборного процесса (статус избирателей, кандидатов, избирательных объединений и блоков, избирательных комиссий, доверенных лиц и т.д.).

В субъективном значении избирательное право распадается на право избирать (активное избирательное право), открывающее гражданину возможность голосовать за кандидата, которого он считает достойным, либо голосовать против всех; право быть избранным (пассивное избирательное право), предоставляющее лицу возможность участия в выборах в качестве кандидата.

Один и тот же человек на выборах определенного уровня может одновременно реализовать свое право избирать и быть избранным.

Сентенция «гражданином быть нелегко» как нельзя лучше подходит для целей осуществления активного и пассивного избирательного права. Одного желания здесь недостаточно. Нужно, что называется, соответствовать требованиям. Конституция РФ формулирует их: наличие гражданства (ч. 1, 2 ст. 32); достижение возраста, с которым связывается возможность осуществлять права и обязанности (ст. 60). Иначе говоря, обладание активным и пассивным избирательным правом допустимо только при наличии законодательно установленных оснований.

Практическое применение норм о выборах побудило более глубоко взглянуть на некоторые нюансы права избирать и быть избранным, определить, по выражению судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря, баланс между ценностями активного и пассивного избирательного права.

Вот один из этих нюансов. Никогда прежде индивидуальный характер избирательного права не подвергался сомнению. Как известно, это право сугубо индивидуальное, строго персонифицированное. Но всегда ли это правило действует безотказно? В споре по поводу п. 11 ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК) попыталась опровергнуть этот постулат, настаивая на том, что при определенных условиях избирательное право носит коллективный характер.

Речь идет о праве, содержащемся в оспариваемой норме, согласно которому ЦИК отказывал в регистрации федерального списка кандидатов либо отменял эту регистрацию в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших три первые места в общефедеральной части списка. Доказывая правомерность такого подхода, ЦИК выдвинула систему аргументов, главным из которых стал следующий: члены федерального списка кандидатов обладают коллективными правами и несут коллективную ответственность.

Каждый из участников списка выступает как представитель политического целого (избирательного объединения или блока), приобретая тем самым не индивидуальные, а коллективные права. Именно при таких «нестандартных» условиях, считает Председатель ЦИК А.А. Вешняков, «судьба федерального списка кандидатов должна быть единой, а не отстраненной от персоналий кандидатов, входящих в него».

Еще одна особенность касается баланса активного и пассивного избирательного права. Ограничение пассивного избирательного права одного из кандидатов не должно повлечь ущемление избирательных прав других кандидатов, что очень важно для активного избирательного права граждан. Эта точка зрения стала доминирующей. Она неоднократно встречается в решениях Конституционного Суда РФ по делам, касающимся избирательной тематики.

Например, в названном постановлении от 15 января 2001 г. отмечается, что незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата приводит к искажению характера выборов как свободных не только для кандидата, но и для избирателей. Здесь примечательны два момента. Первый — незаконное ограничение пассивного избирательного права неизбежно ведет к умалению свободы волеизъявления избирателей, поскольку они в этом случае лишены права голосовать за любого из законно выдвинутых кандидатов.

Второй — восстановление нарушенного пассивного избирательного права не может быть интерпретировано как нарушение активного избирательного права граждан, принявших участие в голосовании, а напротив, служит его защитой. Такая защита, по мнению Конституционного Суда, должна быть эффективной, когда нарушения права быть избранным выявляются не только до начала голосования, но и впоследствии. Защита избирательного права не исключает также в качестве способа восстановления права — отмену итогов голосования, результатов выборов, с тем, чтобы обеспечивались подлинно свободные выборы.

Всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании — универсальный принцип участия граждан в выборах, принципам этой группе можно также отнести свободное и добровольное участия гражданина в избирательной кампании. К числу принципов, характеризующих организацию и проведение выборов, относятся их обязательность, периодичность, альтернативность, состязательность и гласность. Такая классификация принципов избирательного права в различных вариантах встречается в литературе.

По нашему мнению, современное избирательное законодательство ориентирует в большей степени на то, что свободные выборы выражают характер участия гражданина в избирательной кампании.

Всеобщее избирательное право означает участие в выборах всех граждан Российской Федерации при минимуме ограничительных цензов, не подлежащих расширительному толкованию. Для раскрытия содержания названного принципа законодатель использует метод негативного определения: в законодательстве о выборах формулируются ограничительные избирательные цензы.

1. Иностранные граждане и лица без гражданства. Начиная с 1997 г. избирательное законодательство России содержит право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на муниципальных выборах на условиях, идентичных для граждан России. Такое право реализуется иностранными гражданами на основании международных договоров Российской Федерации.

Во все иные уровни власти путь для иностранцев, лиц без гражданства закрыт. Более того, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. запрещает им осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах (п. б ст. 3).

Активным и пассивным избирательным правом обладают граждане Российской Федерации, имеющие гражданство другого государства, что следует из ч. 2 ст. 62 Конституции РФ. Двойное или множественное гражданство не служит препятствием для участия их носителей в выборах.

2. Возрастной ценз. Федеральный законодатель, определяя в качестве условия обладания активным избирательным правом для выборов любого уровня достижение 18-летнего возраста, применительно к пассивному избирательному праву вводит лишь минимальные возрастные пределы, которые субъекты Федерации превышать не могут. В соответствии с п. 8 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. допускаемый минимальный возраст кандидата не может превышать на день голосования 21 год на выборах в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации; 30 лет на выборах высшего должностного лица региона; 21 год на выборах в органы местного самоуправления.

Вместе с тем субъектам Федерации разрешено устанавливать дополнительные условия реализации права быть избранным, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Это означает, что минимальные возрастные пределы, определенные законами субъектов Федерации, могут быть менее 21 года и 30 лет соответственно, но ни в коем случае не более этих пределов. Федеральное законодательство запрещает установление максимального возраста кандидата.

В целом Конституционный Суд РФ разделяет точку зрения федерального законодателя по данному вопросу. Вместе с тем мнение отдельных судей Конституционного Суда расходятся с официальной позицией. Так, судья Н.В. Витрук убежден, что законодательная унификация на федеральном уровне возрастных пределов в реализации пассивного избирательного права во всех субъектах Федерации не учитывает разнообразия в оценке значения возраста человека для надлежащего осуществления общественных и государственных функций у разных народов, населяющих Россию.

Кроме того, по его мнению, правила, запрещающие установление максимального возраста, определяющие минимальный возраст кандидата не свыше 21 года и 30 лет, не получили должной конституционной оценки с позиций содержания ст. 60 Конституции РФ: «Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет».

Применительно к активному избирательному праву никаких расхождений с указанной конституционной нормой нет. Что касается пассивного избирательного права, то законодательное установление возрастных цензов продиктовано требованиями жизненного опыта, зрелости взглядов и мышления претендентов на выборные должности. На наш взгляд, такая мера себя полностью оправдывает, тем более что речь идет о самых минимальных возрастных ограничениях права быть избранным. Хотя, возможно, что ради юридической чистоты соответствующие оговорки в Основном Законе страны и должны были быть сделаны.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. разрешил еще один вопрос, не единожды возникавший в избирательной практике. Вправе ли гражданин, которому на день голосования исполняется 18 лет, участвовать в сборе подписей в поддержку кандидата или распространять агитационные материалы? Прежде однозначного решения подобная ситуация не находила. Однако сейчас эта категория граждан вправе участвовать во всех предусмотренных законом и проводимых законными методами избирательных действиях.

3. Факт постоянного или преимущественного проживания на определенной территории. Он не имеет значения при реализации права быть избранным. Согласно закону ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина, включая требования к продолжительности и сроку его проживания, устанавливаются только Конституцией РФ. В данном отношении речь идет исключительно о ч. 2 ст. 81 Основного Закона, позволяющей баллотироваться на должность Президента РФ гражданам, постоянно проживающим в России не менее 10 лет.

Вот почему подобные ограничения применительно к кандидатам на иные выборные должности, в депутаты органов государственной власти и местного самоуправления расцениваются как противоречащие Конституции РФ. Правда, при этом встречаются опенки, идущие вразрез с доминирующей точкой зрения. Вновь сошлемся на мнение судьи Н.В. Витрука, высказанное им по делу о проверке конституционности положений ст. 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия. По его мнению, установление дополнительного условия для кандидатов, связанного со сроком их проживания на территории субъекта Федерации, не является нарушением принципа равенства избирательных прав и, самое главное, входит в исключительную компетенцию субъектов Федерации. Таким образом, Н.В. Витрук оставляет за региональными избирательными системами право оставаться оригинальными.

Совсем иное значение факт постоянного или преимущественного проживания имеет для реализации активного избирательного права. Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является нахождение его места жительства на территории этого участка. Факт временного пребывания на участке либо наличие у гражданина открепительного удостоверения также служат поводом для включения в список избирателей (п. 4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 г.).

Для сравнения приведем соответствующие положения из Федерального закона от 19 сентября 1997 г. — основанием для включения гражданина в список избирателей является факт его постоянного, преимущественного или временного проживания на территории участка. Разница между двумя редакциями данного Закона имеет принципиальное значение при составлении списков избирателей. Прежняя формулировка Закона допускала возможность неоднозначных интерпретаций.

В спорах с избирательными комиссиями, в судебных заседаниях неудовлетворенные исходом выборов кандидаты неоднократно апеллировали к тому, что постоянное или преимущественное проживание гражданина должно подтверждаться не только регистрационной отметкой в его паспорте, но и фактическим проживанием лица на территории участка. По их мнению, документально подтвержденное включение гражданина в список представляло собой формальный момент, нередко ведущий к искажению достоверной картины об общей численности избирателей.

В настоящее время формирование списков избирателей ставится в зависимость от нахождения места жительства граждан, а не от факта проживания. Первое условие устанавливается органами регистрационного учета граждан (органами внутренних дел и местной администрацией). В соответствии с Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. регистрационный учет ведется по месту пребывания и по месту жительства. Правила регистрации и снятия гражданина с учета утверждаются Правительством РФ.

Нельзя обойти вниманием положение, действующее в избирательном законодательстве с 1997 г., исключающее военнослужащих срочной службы, курсантов военных образовательных учреждений из списков избирателей, из их общего количества при подведении результатов выборов. Два условия сопровождают данное положение. Оно действует только на муниципальных выборах. За рамками избирательной кампании остаются те военнослужащие, место жительства которых до призыва не было расположено на территории соответствующего муниципального образования.

Эта норма ограничивает права граждан, выполняющих конституционный долг по защите Отечества. Данное обстоятельство, безусловно, должно перевешивать другую чашу весов, на которой располагаются различного рода опасности, связанные с использованием на выборах в чью-либо пользу хорошо организованной массы военных.

4. Недееспособные граждане, признанные таковыми по суду (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ; п. 3 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Недееспособными признаются лица, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значения своих действий или руководить ими. Признание недееспособным производится в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 29 ГК РФ). Соответствующая терминология — «недееспособные граждане» сложилась в избирательном законодательстве лишь в последние годы.

Прежде использовалась другая лексика: душевнобольные или умалишенные. К примеру, Закон РСФСР «О выборах в Верховный Совет РСФСР» от 8 августа 1978 г. устанавливал, что в списки избирателей не включаются граждане, признанные умалишенными не иначе как по решению суда либо по заключению врачебной комиссии, создаваемой органом здравоохранения. Истоки этой нормы находились в прошлых конституционных актах России.

5. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ п. 3 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Это ограничение всеобщего избирательного права не всегда прежде имело конституционное выражение, Российские конституции советского периода, за исключением Конституции РСФСР 1918 г., не содержали его. Между тем осужденные были лишены права голоса. До 1958 г. была распространена практика лишения избирательных прав по суду в качестве факультативной мере уголовного наказания.

Конституция РФ 1993 г., назвав лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, как не имеющих права избирать и быть избранными, сохраняет это право за гражданами, находящимися в следственных изоляторах, изоляторах временного содержания под следствием, привлеченных к уголовной-ответственности, задержанных. В целях практического осуществления данного права в указанных учреждениях образуются избирательные участки.

Нередким стало участие лиц, привлеченных к уголовной ответственности, арестованных, в качестве кандидатов в депутаты, на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. К этому надо добавить, что избирательное законодательство наделяет активным и пассивным избирательным правом лиц, у которых судимость не снята или не погашена. При осуществлении права быть избранным на это обстоятельство требуется указать в подписном листе, избирательном бюллетене, иных официальных документах.

Выдержит ли конструкция российской власти такой уровень демократизации избирательного права — вопрос, не нашедший пока ответа. Во всяком случае, ей (власти) уже не раз приходилось принимать самые решительные меры против представителей криминального мира, сделавших выборы легальным источником своего политического влияния.

6. Несовместимость депутатского мандата или должности с деятельностью иного рода (п. 9 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Общее правило сводится к тому, что депутаты, работающие на постоянной основе, не могут занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. В Законе об основных гарантиях избирательных прав 1994 г. определялось, что все ограничения, связанные со статусом депутата, устанавливаются федеральными законами, законами, иными нормативными актами субъектов Федерации.

В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. ограничения подобного рода прописаны подробнее для депутатов федерального, регионального уровней (они не могут замещать иные государственные должности, выборные муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы), для депутатов представительных органов местного самоуправления (они не могут замещать должности муниципальной службы, быть депутатами представительных органов государственной власти).

Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться теперь только федеральным законом. Таким образом, вместо отсылочной прежде нормы получено исчерпывающее правило прямого действия.

7. Ограничение занятия должности более установленного числа сроков подряд (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут вводиться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленных сроков подряд. Очевидно, что норма носит факультативный характер, она предоставлена на усмотрение органов государственной власти и местного самоуправления. При всей оправданности такой меры, ее трудно назвать дополнительным условием реализации гражданином пассивно" го избирательного права, как это делает федеральный законодатель, поскольку она ограничивает право быть избранным.

8. Лишение права занимать выборные государственные и муниципальные должности (п. 7 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Это новелла, согласно которой наличие в отношении гражданина вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать указанные должности в течение определенного срока не дает ему возможность быть зарегистрированным в качестве кандидата. Такое ограничение действует на выборах в органы государственной власти, муниципальные органы, если голосование на этих выборах состоится до истечения указанного срока.

Равное и прямое избирательное право. Данный принцип означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, реализуя принадлежащие им права избирать и быть избранными. Все избиратели имеют равное число голосов по отношению друг к другу, и это число совпадает с числом распределяемых мандатов. Применительно к выборам в одномандатных округах принцип равенства воплощается в формуле «один избиратель — один голос».

В многомандатных округах с разным числом мандатов каждый избиратель имеет равное число голосов. В полной мере принцип равного избирательного права касается кандидатов в депутаты на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. По общему правилу, они участвуют в выборах на равных основаниях, обладая равными правами, обязанностями. Конституционный Суд РФ трактует установление субъектами Федерации дополнительных условий осуществления пассивного избирательного права, расходящегося с федеральным регулированием, как нарушение равенства избирательных прав граждан.

Принцип прямого избирательного права означает, что избиратели голосуют на выборах «за» или «против» кандидатов (списков кандидатов) непосредственно (ст. 6 Федерального закона от 12 июня 2002 г.). Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается (п. 4 ст. 64).

Тайное голосование как принцип избирательного права исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Тайное голосование обеспечивается особой процедурой волеизъявления избирателей, которая во всех нюансах регулируется избирательным законодательством. Один из ключевых моментов этой Процедуры — заполнение избирательного бюллетеня в специально предназначенной для такой цели кабине или отдельном помещении для голосования.

Заполнение бюллетеня, не заходя в кабину для голосования, не является нарушением закона, поскольку тайное голосование для гражданина есть право, а не обязанность. Нарушением будет другая ситуация, исключающая возможность голосования в кабинах, когда, например, избирательный участок не оборудован такими кабинами.

Конституция РФ закрепляет принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к выборам Президента РФ (ч. 1 ст. 81). В отношении иных выборных органов власти эти принципы находят выражение в специальном избирательном законодательстве. Тем не менее, это не снижает их высокой ценности. Их соблюдение, как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г., делает выборы подлинным народным волеизъявлением, а законодательный орган — действительно представительным. Эти принципы имеют универсальный характер и обязательны при формировании как представительного органа Российской Федерации, так и представительных органов ее субъектов.

Свободный и добровольный характер участия граждан в выборах — важная составная часть принципов избирательного права в России. Законодательство о выборах раскрывает его содержание следующим образом: никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению (п. 3 ст. 3 Федерального закона от 12 июня 2002 г.).

Это право проистекает из соответствующих положений международных правовых документов: Международного пакта о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, ратифицированных или поддержанных Российской Федерацией в разные годы. Ряд европейских государств (Бельгия, Италия, Люксембург, Греция) рассматривают право избирать в качестве обязанности граждан своих стран. Так, в ст. 48 Конституции Италии сказано, что осуществление голосования является гражданским долгом.

Однако европейское сообщество нашло этому оправдание, указав на то, что свободные выборы означают не выборы, участие в которых носит добровольный характер, а выборы, при которых (обязательный) акт голосования дает возможность свободного выбора.

Ко второй группе принципов российского избирательного права, раскрывающих организацию и проведение выборов, отнесены обязательность и периодичность выборов, их альтернативность и состязательность, гласность.

Обязательность и периодичность выборов в качестве принципов их организации закреплена в ст. 9 Федерального закона от 12 июня 2002 г. Их отражение в Законе очень органично, ибо выборы являются единственным демократическим способом формирования властных органов. Источником этих принципов служат также международные документы.

Например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принимая во внимание различную продолжительность сроков полномочий выборных органов, осторожно говорит о необходимости разумной периодичности выборов. Кроме того, появление указанных положений в нашем законодательстве является реакцией на имевшие неоднократно место случаи уклонения от проведения выборов.

Альтернативность и состязательность выборов обеспечивают избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. По мнению Конституционного Суда РФ, альтернативность, как необходимое условие свободных выборов, относится к самому существу избирательного права. Вот почему без проведения голосования по нескольким кандидатурам оно теряет реальное содержание. Вместе с тем повторное голосование может проводиться по одной кандидатуре. Конституционный суд РФ считает проведение повторного голосования по одной кандидатуре вполне оправданным в целях обеспечения результативности выборов «первого тура» голосования.

Состязательность выборов предполагает конкуренцию, соперничество кандидатов, избирательных объединений и блоков, что обеспечивается многими нормами избирательного законодательства.

Гласность выборов — неотъемлемая черта российских избирательных кампаний последних лет с точки зрения правового обеспечения соответствующего режима. Он поддерживается огромным количеством норм. Во избежание их повтора, сошлемся на новшества Федерального закона об основных гарантиях. Он содержит несколько новых статей об информационном обеспечении выборов, информировании избирателей, опросах общественного мнения, совокупность которых призвана способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов.