Правовые основы предупреждения органами внутренних дел преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды
В настоящее время среди острейших, жизненно важных задач, стоящих перед человечеством, особое место принадлежит задачам преодоления экологического кризиса, достигшего планетарных масштабов, оздоровления окружающей среды, восстановления утраченных природных ресурсов. Совершенно очевидно, что предупреждение экологической преступности как составной части обеспечения экологической безопасности также относится к числу насущных задач Российского государства.
Масштаб, который приобрели экологические преступления в стране, поистине огромен. В целом удельный вес экологических преступлений в общем количестве зарегистрированной преступности вырос более чем в 5 раз за последние 17 лет. По сравнению с 1990 г. прирост экологической преступности составил в 2006 г. 1061,94%. Наблюдается устойчивая тенденция роста числа экологических преступлений с 26 097 в 2003 г., 30 573 в 2004 г., 33 491 в 2005 г., 41 900 в 2006 г. до 41 242 в 2007 г., а в 2008 г. уже зарегистрировано 49 183 экологических преступлений. Понятно, что реально совершенных преступлений в несколько раз больше. По мнению специалистов, латентность в этой сфере составляет 99%. Все эти обстоятельства заставляют говорить уже не об отдельных фактах правонарушений, а об экологической преступности как криминологическом явлении. Анализ ее показателей позволяет прогнозировать рост количества экологических преступлений к 2015 г. по сравнению с 1990 г. в 25,8 раза, т.е. до 88 050 преступлений.
В 2002 г. была разработана и одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации, в которой сформулированы приоритеты государства но комплексному обеспечению экологической безопасности в стране. Наблюдается тенденция постепенного ужесточения норм российского уголовного и административного законодательства в отношении ответственности за экологические правонарушения. Однако должного результата эти меры пока не принесли, и сложившаяся в стране экологическая ситуация не улучшается.
Обращает на себя внимание не только устойчивая тенденция роста экологической преступности, но и организованность, и профессионализм ее форм. Примерно от 70% до 80% совершенных преступлений имеют транснациональный характер.
Нередко экологические преступления являются одновременно экономическими и совершаются по корыстным мотивам. Например, по самым сдержанным экспертным оценкам, объемы промыслового использования морских биологических ресурсов в 10—20 раз превышают научно установленные нормы вылова, нелегальный экспорт рыбной продукции составляет не менее 2,5 млрд. долларов в год, а контрабанда животных и растений, находящихся на грани исчезновения, уступает по масштабу только обороту наркотиков.
Россия является крупнейшей морской державой. Ее моря содержат богатые и перспективные для освоения морские биологические ресурсы, что в значительной мере определяет экономическую безопасность и независимость страны. Сфера добычи, транспортировки, переработки и реализации рыбы и морепродуктов характеризуется высокой доходностью и быстрой оборачиваемостью капитала, а отсутствие должного государственного контроля способствует криминализации данной сферы.
Сохраняются крупные масштабы незаконного промысла морских биологических ресурсов на акватории Каспийского моря. Так, несмотря на то, что осетровые породы рыб с 1998 г. занесены в международную Красную книгу как вид рыб, которому в ближайшем будущем грозит исчезновение, браконьерская добыча черной икры в Дагестане является самым доходным видом бизнеса.
Преступность, связанная с незаконными порубками деревьев и кустарников, за последние 3 года увеличилась на 48,5% и составила наибольшую долю (46,2%) в числе всех экологических преступлений. Особенно массовый характер она приобрела на Дальнем Востоке, в Хабаровском крае, в Сахалинской области. По различным оценкам, в этих регионах незаконные порубки составляют от 25% до 50% всех промышленных заготовок древесины. Ущерб от незаконной порубки леса с 671 млн. руб. в 1990 г. поднялся до 2,850 млрд. руб. в 2001 г. и до 4,7 млрд. руб. в 2003 г. В настоящее время ущерб от нелегальной вырубки российского леса составляет около 5,5 млрд. руб.
Сложная криминальная ситуация создается и в сфере землепользования. По данным Федерального агентства лесного хозяйства и прокуратуры, только в одной Московской области осуществлен самозахват около 1400 га земель лесного фонда, относящихся к лесам первой группы. Захватываются лесные поляны, пашни, карьеры, колхозные сады, усадьбы, спортивные площадки, дома отдыха, земли под линией электропередач и даже кладбища. В последнем случае не только нарушается ряд федеральных законов и нарушаются гигиенические требования к содержанию кладбищ, но и попираются важнейшие нравственные законы общества.
Особую экологическую опасность представляют собой незаконные постройки в водоохранных зонах, обеспечивающих питьевое водоснабжение населения. Это свидетельствует также и о нарушении конституционных прав граждан, лишенных возможности подойти к берегу водоема.
Для России проблема борьбы с производством и сбытом товаров и продукции, не отвечающих требованиям безопасности, имеет важнейшее экономическое, криминологическое и экологическое значение. Более 20% территории страны находится в районах экологического бедствия, 80 млн. россиян живут в зоне запредельного загрязнения, 1/3 россиян пьет некачественную воду. В стране сокращается рождаемость и увеличивается смертность населения.
Каждый десятый ребенок появляется на свет генетически неполноценным, более 50% населения имеет ослабленное здоровье, идет постоянная депопуляция населения. На здоровье человека и его генофонде сказываются деградация окружающей среды и снижение качества и экологической безопасности продуктов питания. За последние 7 лет в 5 раз вырос удельный вес продовольственного сырья и продуктов, не отвечающих гигиеническим нормативам, содержащих вредные для здоровья вещества. Ввозимая на территорию России импортная пищевая продукция характеризуется еще более высоким содержанием патогенных микроорганизмов. Тем не менее, Россия, чтобы обеспечить продовольствием своих граждан, ежегодно тратит 13 млрд. долларов на закупку продуктов за рубежом, доля которых на столе россиянина в среднем составляет около 40%, а по некоторым продуктам и значительно выше1Экономическая коррупция и преступность: сборник научных трудов. НИИ Генпрокуратуры России, 2003. С. 50..
Статья 2 Конституции РФ провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и это конституционное положение составляет цель и основополагающий принцип политики государства в сфере обеспечения экологической безопасности России. На государство возложена обязанность по управлению в сфере экологии. Это организующая деятельность компетентных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды.
Государственное управление в сфере экологии, а именно административно-политическое управление, осуществляется в объеме своей компетенции Министерством внутренних дел РФ. Решение задач, поставленных перед МВД России, в области охраны окружающей среды осуществляется через деятельность структурных подразделений с помощью правовых средств, реализация которых направлена на укрепление экологического правопорядка и обеспечение экологической безопасности. Следует отметить, что во многом поставленные перед МВД России задачи в области охраны окружающей среды реализуются через органы внутренних дел (милицию).
Основываясь на задачах милиции, закрепленных в ст. 2 Закона РФ «О милиции», задачи милиции в области охраны окружающей среды можно сформулировать следующим образом: обеспечение экологических прав граждан: предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений экологической направленности; раскрытие экологических преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение экологической безопасности: оказание помощи предприятиям, учреждениям, организациям, должностным лицам и гражданам в защите их экологических прав и интересов.
Кроме того, Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» органы внутренних дел включены в систему безопасности и наделены важными функциями по выявлению и предотвращению различного рода угроз безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства, в том числе экологических.
Важная роль органов внутренних дел в деятельности по охране окружающей среды и укреплению экологического правопорядка определена приказом МВД России от 12 июля 1993 г. № 330 «О мерах по улучшению природоохранной деятельности в МВД России», где говорится, что органы внутренних дел в области охраны окружающей среды в объеме своей компетенции осуществляют: предупреждение и пресечение экологических преступлений; совместно с Министерством здравоохранения РФ надзирают за соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и других территорий населенных пунктов, а также загородных мест отдыха трудящихся и пляжей; оказывают соответствующим органам содействие в осуществлении мер по охране и защите от загрязнения природных богатств, борьбе с браконьерством и нарушениями правил охоты и рыболовства: контролируют и направляют работу пожарных подразделений других министерств и ведомств, определяют порядок совместной работы пожарных организаций страны; производят регистрацию, учет, а также надзор за техническим состоянием автотранспортных средств, принадлежащих предприятиям, учреждениям и гражданам; осуществляют подразделениями ведомственной милиции охрану объектов природы или природных комплексов; обеспечивают проведение мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов (земель, лесов, вод и других объектов природы).
В связи с этим функции, возложенные на органы внутренних дел в области охраны окружающей среды, можно определить как контрольно-надзорные. Во-первых, это функции, осуществляемые органами внутренних дел по охране окружающей среды самостоятельно. Во-вторых, это функции органов внутренних дел по оказанию содействия специально управомоченным природоохранным государственным органам в выполнении возложенных на них задач по охране окружающей среды.
Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в области охраны окружающей среды осуществляется посредством нормативных правовых актов, которые должны быть выражены в форме закона, указа, постановления, приказа или в иной установленной форме, и рассматривается через призму всего спектра экологических отношений.
В регулировании отношений в области охраны окружающей среды, защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина, природопользования и собственности на природные ресурсы основополагающую роль играет Конституция РФ. Нормой, регулирующей экологические отношения, является ст. 42 Конституции РФ, согласно которой каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение вреда, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы само по себе велико, но конституционное признание экологических прав особенно важно. Признание, соблюдение и защита экологических прав граждан субъектами экологических отношений служат одним из критериев эффективности деятельности органов внутренних дел.
Сегодня в деле решения экологических проблем Россия осуществляет сотрудничество в рамках международных конвенций и соглашений. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций. Они обладают приоритетом перед национальным законодательством. Наиболее значимыми среди них можно назвать следующие: Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью (1954 г.); Конвенция о торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.); Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.); Венская конвенция по защите озонового слоя (1985 г.); Конвенция по морскому праву (1986 г.); Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.); Киотский протокол об ограничении и сокращении выбросов парниковых газов (2004 г.), который стал первым глобальным соглашением об охране окружающей среды, основанным на рыночных механизмах регулирования. Данный Протокол является одним из последних международных актов, регулирующих экологические правоотношения с участием России.
Нормы, направленные на охрану окружающей среды, содержатся также в Водном, Градостроительном, Земельном, Лесном кодексах РФ. Экологические права граждан защищены в гл. 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса РФ, в гл. 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, также предусматривающего ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования.
Отражением и детализацией глобальных экозадач и экофункпий государства следует считать правовую регламентацию общественных отношений, прямо или косвенно связанных с сохранением и улучшением качества окружающей среды, иными словами — формирование системы экологического законодательства.
Базовым актом экологического законодательства Российской Федерации является Федеральный закон «Об охране окружающей среды». В соответствии с требованиями Конституции РФ он определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, которая должна обеспечить ее благоприятное состояние для нынешнего и будущих поколений, а также установил более детальное регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы в процессе осуществления людьми хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.
Важной характеристикой указанного Закона является то, что он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Развитие научно-технического прогресса и связанное с ним необратимое ухудшение состояния окружающей среды обусловили необходимость дифференцированного подхода к правовой охране окружающей среды. В качестве примеров реализации данного подхода можно указать на принятие следующих Федеральных законов: от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др.
Среди нормативных актов особое значение занимают указы Президента РФ, устраняющие возникающие проблемы, дополняющие существующее законодательство в сфере экологии для четкого функционирования единой системы обеспечения экологического правопорядка и экологической безопасности. Так, Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 утверждены основные положения «Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечения устойчивого развития».
Данный Указ предусматривает реализацию закрепленных в Конституции РФ прав граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития государства, а также решения текущих социально-экономических проблем в неразрывной связи с адекватными мерами по охране окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов.
Указом Президента РФ также утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Одна из основных идей данной Концепции — повышение роли государства в сохранности окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, действенность управления и контроля в области охраны окружающей среды.
Кроме Указов Президента РФ среди нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере важное место занимают постановления Правительства РФ, которые детализируют существующее законодательство в области охраны окружающей среды. К их числу относятся, например, постановления Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей объектов водных биологических ресурсов», от 30 декабря 1998 г. № 1594 «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды», от 29 июня 2007 г. № 414 «Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах» и др.
Рассматривая вопрос о правовом регулировании деятельности по охране окружающей среды, следует назвать нормативные акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды. Как правило, они имеют межведомственный характер и разъясняют правила охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В качестве примера таких актов можно привести приказы Госкомэкологии России от 23 июля 1998 г. № 448 «Об утверждении Перечня нормативных правовых документов, рекомендуемых к использованию при оценке и возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений», от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», приказ Минприроды России от 23 января 1996 г. № 29 «Об обеспечении оперативной передачи информации об аварийных выбросах и сбросах загрязняющих веществ и экстремально высоком загрязнении окружающей природной среды», приказы МВД России от 12 июля 1993 г. № 330 «О мерах по улучшению природоохранной деятельности в МВД России», от 15 апреля 2002 г. № 354 «О нормативном правовом регулировании деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службы Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 20 марта 2003 г. № 178 «О продлении эксперимента в МВД Республики Татарстан, ГУВД г. Москвы и ГУВД Московской области» и др.
Следует иметь в виду, что законотворческий процесс по вопросам воздействия общества на природу весьма динамичен. По мере необходимости в принимаемые законы вносятся поправки и дополнения. Такая необходимость может возникнуть в ответ на острую экологическую проблему в проекции к территориально-географическому разрезу. И здесь особое значение приобретают нормативные правовые акты субъектов Федерации в области охраны окружающей среды.
В соответствии со ст. 72 Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом исторических, природно-климатических, социально-экономических, экологических и иных особенностей регионов.
Региональные источники часто содержат нормы, дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а иногда и опережающие его. Существуют даже законы, не имеющие аналогов на уровне Федерации: одним из таких регионов является Москва, где для целей сохранения экологического потенциала были разработаны и утверждены законодательные акты, позволяющие местным органам власти решать конкретные вопросы, связанные с оценкой и компенсацией ущерба, причиняемого мегаполису изъятием ценных лесных земель под дорожное и жилищное строительство, уничтожением зеленых насаждений, повреждением среды обитания объектов животного мира, захламлением, деградацией и загрязнением земель.
К таким документам относятся Законы г. Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений», от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного ком апекса города Москвы», от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», Закон Московской области от 22 декабря 2006 г. № 24/2006-03 «Об охране окружающей среды в Московской области», а также постановление Правительства Москвы от 18 сентября 2001 г. № 849-ПП «Об Управлении по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД г. Москвы». Акты, регулирующие на региональном уровне отношения в области охраны окружающей среды: принимаются и иными субъектами Федерации.