Правовые и организационные основы предупреждения органами внутренних дел террористической и экстремистской деятельности

Сегодня Россия активно участвует в разработке и реализации правовых норм, развивающих глобальную контртеррористическую стратегию. Такая стратегия была принята 8 сентября 2006 г. Генеральной Ассамблей Организации Объединенных Наций и закреплена в Резолюции от 20 сентября 2008 г. В основе стратегии лежит последовательное, однозначное и решительное осуждение государствами — членами ООН терроризма во всех его формах и проявлениях, каким бы образом, где и в каких бы целях он ни совершался. В ней предусматриваются конкретные меры по устранению условий, способствующих распространению терроризма, укреплению индивидуального и коллективного потенциала государств и Организации Объединенных Наций в предотвращении терроризма и борьбе с ним, обеспечения при этом защиты прав человека и законности.

Стратегия предусматривает:

повышение уровня согласованности и эффективности оказания технического содействия в борьбе с терроризмом, чтобы все государства могли эффективно участвовать в этом процессе;
добровольное создание систем содействия, которые будут удовлетворять потребности жертв терроризма и их семей;
устранение угрозы биотерроризма посредством создания единой всеобъемлющей базы данных по биологическим инцидентам с учетом объединения усилий систем здравоохранения для обеспечения защиты биотехнологий от террористических или иных преступных целей;
вовлечение гражданского общества, региональных и субрегиональных организаций в борьбу с терроризмом и развитие партнерских отношений с частным сектором для предотвращения террористических нападений на особо уязвимые цели;
изучение новаторских методов борьбы с растущей угрозой террористического использования Интернета;
модернизация систем пограничного и таможенного контроля и повышение защищенности проездных документов, способных предотвращать перемещение террористов и передвижение незаконных материалов;
укрепление сотрудничества в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

В стратегии прямо подчеркивается, что терроризм не может и не должен ассоциироваться с какой-либо религией, национальностью, цивилизацией или этнической группой.

В ней вновь подтверждается ответственность государств в вопросе отказа в предоставлении террористам убежища в финансовом и оперативном плане и недопущении того, чтобы террористы злоупотребляли системой политического убежища путем предания их суду на основе принципа «выдавать или судить».

Кроме указанной стратегии Россия поддерживает иные международно-правовые акты, направленные на противодействие терроризму и экстремизму, а также связанным с ними преступлениям.

Среди них:

• Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, 1963 года («Токийская конвенция»), касающаяся авиационной безопасности, применимая к актам, затрагивающим безопасность в полете;

• Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, 1970 года («Гаагская конвенция»), касающаяся захвата воздушных судов, объявляющая преступлением действия любого лица на борту воздушного судна, находящегося в полете, незаконно, путем насилия или угрозы применения насилия или путем любой другой формы, захватывающего это воздушное судно или осуществляющего над ним контроль, либо пытающегося совершить любое такое действие;

• Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 года («Монреальская конвенция»), касающаяся актов авиационного саботажа, таких, как взрывы бомб на борту воздушного судна, находящегося в полете, объявляющая преступлением действия лица, незаконно и преднамеренно совершающего акт насилия в отношении лица, находящегося на борту воздушного судна в полете, если такой акт может угрожать безопасности этого воздушного судна; помещение на воздушное судно взрывчатого вещества; попытка совершить такие действия или соучастие лицу, которое совершает или пытается совершить любое такое действие;

• Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года, касающаяся нападений на высокопоставленных должностных лиц правительств и дипломатов;

• Международная конвенция о борьбе с захватом заложников, 1979 года («Конвенция о заложниках»), предусматривающая, что любое лицо, которое захватывает или удерживает другое лицо и угрожает убить, нанести повреждение или продолжать удерживать другое лицо для того, чтобы заставить третью сторону, а именно — государство, международную межправительственную организацию, какое-либо физическое или юридическое лицо или группу лиц совершить или воздержаться от совершения любого акта в качестве прямого или косвенного условия для освобождения заложника;

• Конвенция о физической защите ядерного материала, 1980 года («Конвенция о ядерных материалах»), касающаяся незаконного захвата и использования ядерных материалов, устанавливающая уголовную ответственность за незаконное владение, использование, передачу или кражу ядерного материала, угрозу использовать ядерный материал для причинения смерти, серьезных увечий или существенного ущерба собственности, предусматривающая также расширенное сотрудничество между государствами в отношении обнаружения и возвращения пропавшего или украденного ядерного материала, смягчения или сведения к минимуму радиологических последствий саботажа или предотвращения связанных с этим преступлений и борьбы с ними;

• Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988 года, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации;

• Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 года, касающаяся террористической деятельности на борту судов, устанавливающая правовой режим, применимый к актам, направленным против международного морского судоходства, аналогичный режимам, установленным для международной авиации. Одновременно она объявляет преступлением:

а) использование судна в качестве средства для совершения террористического акта;

б) перевозку на борту судна различных материалов, когда известно, что они предназначены для использования с целью причинить или создать угрозу причинения смерти или серьезных увечий или ущерба для совершения террористического акта;

в) перевозку на борту судна лиц, которые совершили террористический акт;

• Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, 1998 года, касающийся террористической деятельности на морских стационарных платформах, устанавливающий правовой режим, применимый к актам, направленным против стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, который сходен с режимами, установленными в области международной авиации;

• Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, 1991 года, предусматривающая химическую маркировку для облегчения обнаружения пластических взрывчатых веществ, например, для борьбы с актами саботажа в отношении воздушных судов, устанавливающая контроль и ограничения в отношении использованных немаркированных и не поддающихся обнаружению пластических взрывчатых веществ;

• Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом, 1997 года, предусматривающая режим универсальной юрисдикции в отношении незаконного и преднамеренного использования взрывных или иных смертоносных устройств в пределах различных указанных мест общественною пользования или против них с намерением причинить смерть или серьезные увечья или значительные разрушения таких общественных мест;

• Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, 1999 года:

требует, чтобы участники предпринимали шаги, направленные на воспрепятствование и противодействие финансированию террористов, независимо от того, осуществляется ли такое финансирование прямо или косвенно через организации, которые утверждают, что преследуют благотворительные, общественные или культурные цели, или также вовлечены в запрещенные виды деятельности, такие, как незаконный оборот наркотиков и поставки оружия;
обязывает государства привлекать тех, кто финансирует терроризм, к уголовной, гражданской или административной ответственности за такие деяния;
предусматривает выявление, блокирование и арест фондов, предназначенных для террористической деятельности, а также раздел с другими государствами конфискованных средств. При этом банковская тайна не является основанием для отказа в сотрудничестве;

• Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма, 2005 года, определяющая широкий круг деяний и возможных целей, включая атомные электростанции и ядерные реакторы, призывающая государства сотрудничать в предотвращении террористических нападений посредством обмена информацией и оказания друг другу помощи в связи с уголовными расследованиями или процедурами выдачи, предусматривающая как кризисные ситуации (оказание государствам помощи в урегулировании ситуации), так и посткризисные ситуации (обеспечение безопасности ядерного материала через Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ)).

Кроме нормативных актов ООН важное предупредительное значение имеют нормативные акты, принятые с участием России в рамках Европейского сотрудничества. Основным таким документом является Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Варшава, 16 мая 2005 г.), которая:

определяет понятия терроризма и экстремистской деятельности, а также круг деяний, относящихся к ним;
обозначает принципы осуществления деятельности, направленной на борьбу с данными явлениями;
формулирует основы уголовной политики стран-участниц;
создает основы сношения стран-участниц по борьбе с терроризмом и экстремистской деятельности, в том числе координации их деятельности, и др.

Особое значение для организации деятельности по противодействию терроризму в рамках стран СНГ имеет решение Совета глав государств СНГ «Об антитеррористическом центре государств — участников содружества независимых государств» (принято в г. Минске 1 декабря 2000 г.).

Согласно ст. 1 данного документа Центр является постоянно действующим специализированным отраслевым органом Содружества Независимых Государств и предназначен для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств — участников Содружества Независимых Государств в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

Решения о принципиальных вопросах деятельности Центра принимаются Советом глав государств Содружества Независимых Государств.

Основные задачи и функции Центра таковы.

1. Выработка предложений Совету глав государств Содружества Независимых Государств и другим органам СНГ о направлениях развития сотрудничества государств — участников СНГ в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

2. Обеспечение координации взаимодействия компетентных органов государств — участников СНГ в борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

3. Анализ поступающей информации о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма в государствах — участниках СНГ и других государствах.

4. Формирование на базе Объединенного банка данных органов безопасности и специальных служб, банков данных других компетентных органов государств — участников СНГ специализированного банка данных:

о международных террористических и иных экстремистских организациях, их лидерах, а также причастных к ним лицах;
о состоянии, динамике и тенденциях распространения международного терроризма и иных проявлений экстремизма в государствах — участниках СНГ и других государствах;
о неправительственных структурах и лицах, оказывающих поддержку международным террористам.

5. Участие в подготовке и проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений, организуемых по решению Совета глав государств Содружества Независимых Государств.

6. Содействие заинтересованным государствам — участникам СНГ в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий и комплексных операций по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

7. Содействие заинтересованным государствам — участникам СНГ в осуществлении межгосударственного розыска лиц, совершивших преступления террористического характера и скрывающихся от уголовного преследования или исполнения судебного приговора.

8. Участие в подготовке модельных законодательных актов, нормативных документов, а также международных договоров, затрагивающих вопросы борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

9. Содействие в организации подготовки специалистов и инструкторов подразделений, участвующих в борьбе с терроризмом.

10. Разработка моделей согласованных антитеррористических операций и оказание содействия в их проведении.

Организация координации взаимодействия при проведении антитеррористических мероприятий по решению Совета глав государств Содружества Независимых Государств, а при необходимости — по поручению глав заинтересованных государств — участников СНГ в соответствии с установленным порядком.

11. Участие в разработке межгосударственных программ государств — участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

12. Участие в подготовке и проведении научно-практических конференций, семинаров, содействие обмену опытом в сфере борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма.

13. Установление и поддержание рабочих контактов, по поручению Совета руководителей органов безопасности и специальных служб государств — участников СНГ, с международными центрами и организациями, занимающимися вопросами борьбы с международным терроризмом, а также соответствующими специализированными структурами других государств.

Общее руководство работой Центра осуществляет Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств участников СНГ.

В своей работе Центр взаимодействует с Советом министров внутренних дел государств — участников СНГ, Советом министров обороны государств — участников СНГ, Координационным советом генеральных прокуроров государств — участников СНГ, Советом командующих Пограничными войсками, их рабочими органами, а также Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств участников СНГ.

Базовым документом в системе российского законодательства о предупреждении преступлений террористического и экстремистского характера является Конституция Российской Федерации (1993). Она содержит ряд принципиальных статей по вопросу о контроле над преступностью. Так, ст. 2 закрепляет функцию государства по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, что предполагает деятельность по предупреждению и профилактике антиобщественных явлений, в том числе преступлений.

Важное значение для определения правовых основ осуществления предупредительной деятельности органами внутренних дел имеет Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446—1 «О безопасности». В нем закреплены правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определены система безопасности и ее функции, установлен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. В соответствии со ст. 12 Закона службы Министерства внутренних дел РФ, использующие в своей деятельности специальные силы и средства, действуют только в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством.

В рамках развития Стратегии национальной безопасности России были приняты различные нормативные акты и прежде всего Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом», а затем Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму». Закон направлен на регулирование процесса противодействия терроризму. Он устанавливает основные принципы антитеррористической деятельности (ст. 2), в числе которых:

защита основных прав и свобод человека и гражданина;
обеспечение законности;
приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности;
неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;
системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму;
сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму;
приоритет мер предупреждения терроризма;
единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций;
сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму;
конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников;
недопустимость политических уступок террористам;
минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;
соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.

Также в законе закреплены правовые и организационные основы предупреждения терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил РФ в борьбе с терроризмом.

Закон определяет понятие терроризма, дает толкование другим терминам, а именно: «террористическая деятельность», «террористический акт», «контртеррористическая операция».

Законом регулируются порядок возмещения материального и морального вреда, причиненного лицам во время террористических актов, условия предоставления социальной поддержки таким лицам.

Наряду с перечисленными нормативными правовыми актами правовую основу антитеррористической и антиэкстремистской деятельности образуют:

1) Уголовный кодекс Российской Федерации, в котором определены составы преступлений, связанных с террористической и экстремистской деятельностью.

К первой группе относятся:

террористический акт (ст. 205);
содействие террористической деятельности (ст. 205.1);
публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма (ст. 205.2);
захват заложников (ст. 206);
заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207);
организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208);
посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277);
нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (ст. 360), и др.

Ко второй группе можно отнести:

воспрепятствование осуществления прав на свободу совести и вероисповедания (ст. 148);
воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149);
хулиганство (ст. 213);
вандализм (ст. 214);
уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243);
надругательство над телами умерших и местами их захоронения (ст. 244);
публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280);
возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства (ст. 282), и др.;

2) Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»;

3) Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Он предполагает перекрытие денежных потоков, которые дают возможность заниматься активной деятельностью террористическим организациям:

4) Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.), в которой противодействие планируется осуществлять по трем основным направлениям: предупреждение (профилактика) возникновения терроризма; борьба с ним; минимизация (ликвидация) последствий. Предусмотрены конкретные меры борьбы с терроризмом, в том числе на международном уровне;

5) Указы Президента РФ:

от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», в котором сформулированы национальные интересы РФ на долгосрочную перспективу, определены основные приоритеты национальной безопасности РФ, выделены наиболее значимые угрозы военной, государственной и общественной безопасности РФ (среди которых отдельно выделены терроризм и экстремизм), указаны стратегические цели и основные направления противодействия угрозам;
от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму», предусматривающий образование Национального антитеррористического комитета и антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации. Национальный комитет возглавляет директор ФСБ России, министр внутренних дел России является его заместителем. Основное назначение указанного органа — обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму.

Основными задачами Комитета являются:

подготовка предложений Президенту Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия терроризму, а также по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;
координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединения ми и организациями;
разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;
участие в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму, в том числе в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации в этой области;
подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов;
решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.

Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями данным Указом образованы:

а) в составе Комитета — Федеральный оперативный штаб;

б) оперативные штабы в субъектах Российской Федерации.

Антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации возглавляет высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Их основная задача заключается в координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной масти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

Общая схема координации деятельности противодействия терроризму в Российской Федерации выглядит следующим образом.

Среди иных указов Президента, направленных на противодействие терроризму и экстремизму, также можно выделить Указы: — от 14 ноября 2006 г. № 1283 «О начальнике Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел Российской Федерации»:

от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»;
от 11 октября 2004 г. № 1293 «О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью»;
от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом»;
от 30 июня 2003 г. № 715 «О дополнительных мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»;
от 17 июня 2003 г. № 680 «О центральных компетентных органах Российской Федерации, ответственных за выполнение Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом»;
от 1 ноября 2001 г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»;
от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» и др.

Правительство Российской Федерации путем принятия соответствующих нормативных актов осуществляет непосредственную реализацию Стратегии национальной безопасности и Концепции противодействия терроризму, выполнение целевых федеральных программ, планов и директив в области борьбы с терроризмом; осуществляет меры по обеспечению финансовыми и материальными ресурсами сил, средств и органов национальной безопасности. В сфере контроля над терроризмом принимает постановления, обязательные для органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В их числе:

постановление Правительства от 28 марта 2008 г. № 216 «О Правительственной комиссии по профилактике правонарушений»;
постановление Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, в области противодействия терроризму»;
постановление Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества»;
постановление Правительства РФ от 21 мая 2008 г. № 105 «О возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом»;
постановление Правительства РФ от 6 июня 2007 г. № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму»;
постановление Правительства РФ от 12 января 2007 г. № 6 «Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом»;
постановление Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу»;
постановление Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 58 «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом»;
распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2006 г. № 894-р «О проведении переговоров о заключении в форме обмена письмами Соглашения между Министерством обороны РФ и Генеральным штабом Вооруженных Сил Турецкой Республики о присоединении Военно-Морского Флота Российской Федерации к операции по предотвращению угрозы терроризма и распространения оружия массового уничтожения «Черноморская гармония»;
распоряжение Правительства РФ от 28 января 2005 г. № 86-р «О выделении средств на финансирование расходов, связанных с проведением в г. Новосибирске IV Совещания руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов — партнеров ФСБ РФ из иностранных государств по проблемам борьбы с международным терроризмом»;
распоряжение Правительства РФ от 15 ноября 2004 г. № 1449-р «Об участии Росфинмониторинга в деятельности Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма»;
распоряжение Правительства РФ от 24 марта 2001 г. № 406-р «Об образовании оперативной группы для принятия неотложных мер по усилению общественной безопасности, защите населения от терроризма в Ставропольском крае и Карачаево-Черкесской Республике»;
распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 1249-р «О проведении переговоров о заключении Соглашения между министерствами внутренних дел государств — участников СНГ о сотрудничестве в борьбе с терроризмом» и др.

Отдельную группу правовых актов противодействия терроризму составляют ведомственные документы самого различного характера. Например:

письмо Министерства культуры РФ от 24 октября 2002 г. № 01 — 130/16—01 «О принятии мер по усилению общественной безопасности, защите населения от терроризма, обеспечению надежной защиты особо важных объектов кино, культуры и искусства»;
указание Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности и Министерства путей сообщения РФ от 8 апреля 2002 г. № 1/9/46у «О мерах по предупреждению актов терроризма, недопущению незаконного вмешательства посторонних лиц в работу федерального железнодорожного транспорта»;
письмо Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ от 8 ноября 2001 г. № 18/29—394 «О мерах по обеспечению противодействия биологическому и химическому терроризму»;
письмо Министерства образования РФ от 15 октября 2001 г. № 42—15/42—11 «О проведении учебных занятий по вопросам противодействия химическому и биологическому терроризму»;
письмо Министерства связи РФ от 20 февраля 1997 г. № 23-у «О мерах социальной защиты лиц, привлекаемых к выполнению специальных задач, связанных с проведением мероприятий по борьбе с терроризмом».

Основополагающим ведомственным нормативным правовым документом в системе МВД, регламентирующим деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступлений и иных правонарушений, в том числе террористического и экстремистского характера, является приказ МВД России от 17 февраля 2006 г. № 19, которым утверждено Наставление о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений.

Ведомственным нормативным правовым актом, непосредственно регламентирующим деятельность органов внутренних дел по противодействию терроризму и экстремизму, в настоящее время является Наставление о деятельности служб и подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по предупреждению преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели (утв. приказом МВД России от 25 декабря 2001 г. № 1152). Основой для построения организационной структуры органов внутренних дел по предупреждению преступлений террористического характера является действующая государственная система выявления, предупреждения, пресечения и минимизации последствий от террористических акций (ст. 5 Наставления).

Система включает в себя федеральную антитеррористическую комиссию Российской Федерации, межведомственный оперативный штаб, оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона, региональный межведомственный штаб, межведомственные оперативные штабы в субъектах Российской Федерации, оперативный штаб МВД России по осуществлению антитеррористической деятельности. Кроме того, в организационную структуру сил по предупреждению преступлений террористического характера входят главные управления и управления служб криминальной милиции и общественной безопасности, а также главные управления МВД по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и другие органы внутренних дел.

Головным оперативным подразделением в системе МВД России по организации противодействия терроризму и экстремизму является Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом.

К числу основных его задач следует отнести:

принятие в пределах своей компетенции мер по организации и осуществлению борьбы с терроризмом;
координацию антитеррористической деятельности в системе МВД России.

В структуре Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом МВД России функционирует Управление анализа и выработки стратегических решений в области борьбы с терроризмом, в задачу которого входит выработка подходов по ключевым аспектам противодействия терроризму и экстремизму.

Приказом МВД России от 29 октября 2001 г. № 951 «О неотложных мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по борьбе с терроризмом, отнесенным к компетенции МВД России» предупреждение, выявление и пресечение преступлений террористического характера, преследующих корыстные цели, возложены на службу криминальной милиции Министерства внутренних дел РФ.

Следует отметить, что если ранее данную деятельность осуществляли отдельные специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью, то с прошлого года, согласно упомянутому ранее Указу Президента РФ от 6 сентября 2008 г. № 1316, данные подразделения были упразднены, а их функции переданы иным подразделениям криминальной милиции.

Этим же Указом образован Департамент по противодействию экстремизму МВД России. Основным нормативным актом, регламентирующим его деятельность, является приказ Министра внутренних дел РФ от 31 октября 2008 г. № 940. Согласно этому приказу Департамент является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ, осуществляющим в пределах предоставленных полномочий выработку и реализацию государственной политики, нормативное правовое регулирование в сфере противодействия экстремистской деятельности, а также выполняющим иные функции в соответствии с нормативными правовыми актами МВД России.

Основными задачами Департамента по противодействию экстремизму МВД России являются:

участие в формировании государственной политики в установленной области деятельности;
участие в совершенствовании нормативного правового регулирования в установленной области деятельности;
организация борьбы с преступлениями экстремистской направленности;
организационно-методическое руководство подразделениями по противодействию экстремизму главных управлений МВД России по федеральным округам, министерствам внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.

Таким образом, в России создана обширная нормативная база для осуществления противодействия терроризму и экстремизму. В то же время для эффективного применения этих мер необходима надлежащая организация предупредительной антитеррористической деятельности. Такая организация предполагает наличие соответствующих предупредительной антитеррористической деятельности информационного обеспечения, криминологического планирования и прогнозирования, взаимодействия и координации. В своей совокупности эти составляющие выступают основой для построения и осуществления работы органов внутренних дел по предупреждению преступлений террористического и экстремистского характера.

В рассматриваемом аспекте большое значение для предупредительной деятельности органов внутренних дел имеет информация о предшествующем противоправном, в том числе преступном, поведении лиц, причастных к террористической и экстремистской деятельности; об обстоятельствах (причины, условия, факторы, «фоновые явления»), обусловливающих террористическое и экстремистское преступное или иное противоправное поведение таких лиц; об их индивидуально-психологических особенностях (интеллект, черты характера, общительность, агрессивность, жестокость, легкомысленность, правдивость или лживость; волевые качества; способность подчинять себе, интересы, особые склонности антиобщественного характера и др.); о наличии преступных навыков; о сферах общения экстремистов и террористов, выполняемых ими социальных ролях; об источниках возможного положительного воздействия (особенно в случаях захвата заложников).

Источники информации могут быть самыми разнообразными. Повышенный интерес должны представлять: информация о миграционных процессах внутригородских, межрайонных, региональных, сезонных и др.; результаты оперативно-розыскной работы внутренних дел в отношении лиц, от которых можно ожидать совершения террористических актов и проявлений экстремизма; сообщения местной прессы, радио, телевидения по вопросам охраны общественного порядка и общественной безопасности. Целесообразно постоянно изучать общественное мнение, оценивать степень вероятности совершения преступлений террористического характера, особенно в канун праздников или торжественных дат, и др.

Информационное обеспечение комплекса мер по предупреждению терроризма и экстремизма должно предусматривать: мониторинг терроризма и антитеррористической деятельности; унификацию ведомственных и межгосударственных подходов к накоплению и учету данных по террористическим организациям, участникам и пособникам; создание единого банка данных и режима информационного обмена, методик оценки последствий террористических деяний: накопление и обобщение мирового опыта борьбы с терроризмом, доведение его до соответствующих ведомств и организаций.

Потребности практики требуют перехода к новым информационным технологиям, интегрированным банкам данных с тем, чтобы информация по всем категориям учета систематизировалась, хранилась и поддерживалась в рабочем состоянии в определенном месте, обеспечивался межрегиональный обмен, а также прямой доступ к ней практических работников.

Как известно, целью прогнозирования является научно обоснованное заключение о будущем наблюдаемых явлений и процессов. Применительно к антитеррористической деятельности органов внутренних дел следует говорить в основном о прогнозировании индивидуального преступного поведения, поскольку широкомасштабное прогнозирование социально негативных явлений терроризма и экстремизма не может быть обеспечено ведомственными силами, да и не входит в компетенцию органов внутренних дел.

При прогнозировании поведения лиц, склонных к совершению преступлений террористического и экстремистского характера, особое внимание следует обращать на психологическую неустойчивость, ближайшее окружение и социальную микросреду, побуждающих отдельных людей к определенным формам насилия. Как показывает практика, чаще всего эмоции, сопровождающие возникновение таких побуждений, проявляются в присутствии других лиц, поэтому наряду с поведением, отрицательно характеризующим личность, имеет значение и изучение эмоциональной сферы личности, эмоциональных форм различного рода побуждений.

Причем оценка социально отрицательных эмоций предполагает учет всего комплекса характеристик личности, в том числе опыта противоправного разрешения ранее возникавших конфликтов. Оценивается именно личность, ее прошлое и настоящее поведение и прогнозируется возможное поведение в будущем. Разумеется, при этом надо иметь в виду, что индивидуальный прогноз, как и криминологические прогнозы вообще, имеет вероятностный характер. Тем не менее, организация индивидуальной профилактики терроризма и экстремизма без индивидуального прогнозирования вряд ли возможна.

Предупредительная деятельность органов внутренних дел является по существу управленческой и потому объективно нуждается в криминологическом планировании. При этом необходимо учитывать, что теория управления определяет стратегию контроля над терроризмом, которая включает в себя следующие компоненты:

косвенная стратегия — меры, направленные на решение социально-политических, морально-нравственных, национальных общегосударственных проблем;
прямая стратегия — решение кризисных ситуаций; сокращение количества террористических актов; информационно-аналитическая работа среди «сложных» групп населения; организация помощи жертвам террористического акта: приведение в соответствие с террористической активностью системы органов, занимающихся непосредственным контролем над терроризмом, и др.

Применительно к рассматриваемой проблеме планирование в органах внутренних дел состоит в определении и согласовании целей и задач на предстоящий период, выработке наиболее рациональных путей и средств их достижения с учетом особенностей и вероятных изменений оперативной обстановки на обслуживаемой территории или объекте, а также ресурсных возможностей. Планирование позволяет улучшить координацию, синхронизировать действия между субъектами предупредительной деятельности на различных уровнях. Без него профилактика преступлений, в том числе террористических, теряет свою целенаправленность, а значит, и эффективность, т.е. достижение позитивного результата при меньших затратах времени, материальных и людских ресурсов.

Разрабатываемые в органах внутренних дел планы мероприятий по предупреждению террористической и экстремистской деятельности, как правило, содержат следующие разделы, отражающие вопросы организации: общепредупредительной и индивидуально-профилактической антитеррористической работы: предупреждения криминальной деятельности групп террористической и экстремистской направленности; организации взаимодействия с другими правоохранительными органами и иными заинтересованными министерствами, организациями, а также органами внутренних дел сопредельных районов по вопросам предупреждения актов терроризма и экстремизма, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; обеспечения личной безопасности граждан и сохранности имущества.

Выполнение органами внутренних дел задач по предупреждению преступлений террористического и экстремистского характера во многом зависит от четкого определения функций и обязанностей каждого подразделения и службы, а также согласованности их действий, организации оптимального взаимодействия всех специализированных и неспециализированных субъектов предупреждения преступлений и правонарушений. Координация способствует активизации деятельности, объединению усилий всех подразделений и служб органов внутренних дел, устранению дублирования и распыления сил, задействованных в предупреждении преступлений террористического и экстремистского характера.

Сегодня в соответствии с приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 в самом министерстве, в органах внутренних дел субъектов Федерации, а также в управлениях внутренних дел созданы координационно-методические советы по предупреждению преступлений, в задачи которых входит объединение усилий разных подразделений этих органов, в том числе направленных на предупреждение преступлений террористического и экстремистского характера.

Взаимодействие в органах внутренних дел осуществляется в формах совместного планирования, своевременного доведения до личного состава оперативной обстановки, постановки общих и индивидуальных задач каждому подразделению или конкретному наряду; проведения совместных инструктажей, определения порядка связей и системы обмена информацией о складывающейся обстановке, оказания взаимной помощи и поддержки при выполнении совместных мероприятий, создания объединенных следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений террористического и экстремистского характера.

Рассматривая вопросы предупреждения терроризма и экстремизма, нельзя не отметить особой актуальности решения задачи раннего выявления и устранения подобных криминальных угроз. Негативные последствия каждой реализованной террористической акции для государства и общества исключительно велики, а порой невосполнимы.

Кроме того, ущерб общественной и государственной безопасности может быть нанесен уже на стадии приготовления к террористическим и экстремистским посягательствам, так как в криминогенные процессы порой вовлекается большое число лиц, совершающих преступления, связанные с оборотом оружия, взрывчатых, наркотических веществ, подделкой документов и т.д. В условиях современной российской действительности проблема предупреждения терроризма и экстремизма на самой ранней стадии представляется весьма острой и неотложной.

Криминологами установлено, что в основе любой террористической акции лежит некий конфликт интересов, чаще всего социально-политического характера¹Петрищев В.Е. Проблемы профилактики терроризма в России. Преступность: стратегия борьбы. М., 1997. С. 86-87.. Это могут быть: противоборство между целыми государствами и проводящими их внешнюю политику спецслужбами; борьба за власть политических партий, общественных организаций, национальных движений; несовпадение государственных интересов с чаяниями отдельных граждан, группами населения; противоречия между федеральными и региональными интересами. То обстоятельство, что эскалация любого конфликта требует определенного времени, позволяет говорить о возможности его раннего выявления и принятия необходимых мер для локализации, разрешения и устранения.

Для эффективного предупреждения терроризма и экстремизма необходимо наладить системный подход к организации предупредительных мер не только на государственном, но и на региональном и местном уровнях. Имеется достаточное количество специализированных структур, которые подготовлены к антитеррористической работе лишь с сугубо силовой стороны, поскольку ориентированы на проведение силовых акций, когда преступление уже совершено.

Между тем контроль над терроризмом — это, прежде всего, кропотливая каждодневная работа, позволяющая выявлять террористические организации на стадии их возникновения, а террористические акты — на стадии планирования и подготовки. Поэтому перед органами внутренних дел ставится первостепенная задача выявлять потенциальные источники терроризма и экстремизма. В этих целях органами внутренних дел анализируются статистические и иные данные, характеризующие качественно-количественные показатели преступности, причины и условия, проводятся прикладные криминологические исследования на отдельных объектах, целевые профилактические операции («Антитеррор», «Вихрь» и др.).

О наличии криминогенных факторов, путях и средствах их устранения информируются органы власти, местного самоуправления и другие субъекты, обладающие возможностями и полномочиями по практической реализации соответствующих предложений антикриминального характера. Проводится работа по повышению юридической культуры граждан, оказывается консультационная помощь населению по вопросам защиты от противоправных посягательств.