Основные этапы становления и развития отечественной системы предупреждения преступлений и административных правонарушений в органах внутренних дел

Охрана общественного порядка, обеспечение внутренней безопасности, принуждение к исполнению правовых велений осуществляются всяким государством. В странах со слабо развитой государственностью, особенно на ранних этапах развития государства, когда его аппарат прост и малодифференцирован, полицейская (в современном обычном понимании) функция исполнялась органами управления широкой или общей компетенции. В Древней Руси эту функцию исполняли вотчинники и помещики, их слуги, волостели и наместники князей, посадники, тиуны, мечники, праветчики, доводчики, дворские. Еще в X в. на Руси наряду с дворцово-вотчинной существовала так называемая численная, или десятичная, система местного управления, возникшая как военно-административная и превратившаяся в административно-полицейскую. При этом она теряла математическую форму — тысяцкие превращались в воевод, сотские и десятские возглавляли мелкие административно-территориальные единицы, поселения, их части.

В XV—XVII вв. розыск правонарушителей, их арест и содержание под стражей, следственно-розыскные функции осуществляли недельщики, состоявшие при местных администраторах¹Сизиков М.И. История полиции России (1718-1917). М., 1992. С. 3.. В XVIII— XIX вв. к субъектам профилактики наряду с полицией относились «Губернские и Областные Попечительные о Тюрьмах Комитеты и Уездные их Отделения», мирские суды, общества крестьян и др. Например, проверка задержанных полицией нищих в столицах и их призрение возлагались на Комитеты для разбора нищих. В отношении мещан, изобличенных в порочном и развратном поведении, местное общество могло вынести мирские приговоры с назначением наказания в виде исправительных работ от одного до шести месяцев, а в случае продолжающегося подобного поведения — «представить виновного в распоряжение правительства», которое отправляло таких лиц в Сибирь на срок до пяти лег.

Поиск новых форм и методов предупреждения правонарушений начался с первых дней существования советской милиции, созданной 28 октября (10 ноября) 1917 г. по уполномочию Совета Народных Комиссаров — постановлением НКВД «О рабочей милиции». С самого начала на милицию был возложен широкий круг задач, который определял и ее основные обязанности, зафиксированные в Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР об организации советской рабоче-крестьянской милиции от 12 октября 1918 г. Согласно Инструкции, их можно разделить натри группы.

К первой группе относились обязанности милиции по охране советского государственного и общественного строя, по обеспечению выполнения предписаний советских законов, а именно:

строгое наблюдение за исполнением всеми гражданами декретов и распоряжений органов власти по учету, распределению и соблюдению твердых цен на продукты промышленности и сельского хозяйства, своевременное оповещение населения о распоряжениях органов власти;
содействие советским государственным органам в осуществлении возложенных на них обязанностей.

Во вторую группу включались:

поддержание порядка в общественных местах, составление актов и протоколов о нарушении порядка, преступлениях и происшествиях. Милиция была обязана принимать также меры к обеспечению порядка и безопасности во время стихийных бедствий (пожаров, наводнений и т.п.), оказывать помощь при несчастных случаях. Кроме мер, осуществляемых собственными силами, она могла, когда это необходимо, привлекать к содействию и граждан;
наблюдение за санитарией и благоустройством на улицах, площадях, надзор за порядком движения на дорогах;
выдача в случаях, предусмотренных распоряжениями центральной власти, удостоверений личности, трудовых книжек и других удостоверений, справок, сведений, свидетельств.

Третью группу составляли обязанности милиции по борьбе с преступностью:

проведение оперативно-розыскных мероприятий;
непосредственное участие в предварительном расследовании и оказание содействия судебным органам в исполнении приговоров²Мулукаев Р.С. Становление советской милиции (1917—1920) // Полиция и милиция России (очерки истории). М.. 1993. С. 79—80..

Важным правовым актом того времени, регламентировавшим общепрофилактическую деятельность милиции, явилась «Инструкция волостным милиционерам» от 16 февраля 1920 г. Она предусматривала защиту каждого человека как члена общества, охрану его прав как трудящегося. Инструкция подчеркивала, что в своей деятельности милиционер должен как можно больше сближаться с населением и стараться заслужить его доверие. В целях борьбы с преступностью он был обязан собирать сведения о замышляемых преступлениях, не допускать их совершения.

Одним их негативных последствий гражданской войны стала беспризорность несовершеннолетних. Число беспризорных детей, нуждавшихся в немедленной помощи, в 1921 г. составляло от 4 до 6 млн., а в 1923 г. — от 2,5 до 4 млн. человек. В 1925 г. не училась половина детей школьного возраста, только в РСФСР было около 5 млн. неграмотных подростков в возрасте 11—15 лет. Беспризорники составляли основной контингент детей, с которыми работали комиссии по делам несовершеннолетних. Так, из числа детей, прошедших в 1925 г. через приемные пункты, 67,2% были круглыми сиротами, 27,2% — полусиротами и только 5,6% имели обоих родителей.

Значительную часть работы по борьбе с детской беспризорностью взяла на себя так называемая детская милиция Наркомата социального обеспечения, а с начала 1920-х годов — детская инспекция Наркомата просвещения. На детскую милицию возлагались обязанности задерживать нищенствующих, бродяжничающих, заблудившихся детей, обследовать условия их жизни, помещать в соответствующие учреждения в целях воспитания, обучения, а в необходимых случаях — лечения. Милиция, находящаяся в ведении НКВД, должна была содействовать детским социальным инспекторам в процессе обходов, облав, проверки притонов, мест концентрации беспризорных детей и т.д.

Переход к мирному строительству совершался в условиях сильной разрухи, вызванной Гражданской войной, что не могло не сказаться на росте преступности в стране. Принятый в 1922 г. Уголовный кодекс РСФСР не только определил основные институты уголовного права, но и содержал Особенную часть с точными составами преступлений и конкретными санкциями. В нем (ст. 8) были провозглашены следующие цели наказания и других мер социальной защиты: а) общее предупреждение новых нарушений как со стороны нарушителя, так и со стороны других неустойчивых элементов общества; б) приспособление нарушителя к условиям общежития путем исправительно-трудового воздействия: в) лишение преступника возможности совершения дальнейших преступлений.

Таким образом, законодатель при формулировании целей уголовного наказания исходил не только из необходимости применения репрессий в отношении преступного элемента, но и из важности осуществления задач общего и частного предупреждения преступлений, что нашло отражение и в УК 1926 г.³Герасимов С.И. Концептуальные основы и научно-практические проблемы предупреждения преступности. Дисс.... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 349. Другими словами, социальная значимость предупреждения преступлений осознавалась государством уже на ранних этапах формирования его уголовной политики. Если полное искоренение преступности связывалось с победой социалистического строя, то повседневная практика борьбы с ней диктовала необходимость постоянной работы по пресечению и предупреждению преступных проявлений. Это потребовало совершенствования организационной структуры органов внутренних дел, их деятельности по предупреждению преступлений.

В принятых в период 1921 — 1936 гг. инструкциях, положениях продолжалось дальнейшее закрепление обязанностей работников милиции по предупреждению преступлений. Органами власти был принят ряд нормативных актов, утверждены документы центральных органов милиции, которыми определялись формы и методы ее предупредительной деятельности. Так, 12 декабря 1924 г. ЦИК СССР принимает постановление, согласно которому па всей территории СССР устанавливается единообразный порядок производства, торговли, хранения, пользования, учета и перевозки всех видов оружия, огнестрельных припасов, разрывных снарядов и взрывчатых веществ. Контроль за выполнением данного постановления возлагается на органы милиции и ОГПУ.

Одной из мер упрочения сохранности социалистической собственности стала деятельность ведомственной милиции, созданной на основании постановления СНК РСФСР от 6 февраля 1924 г. Потребность в организованной охране разрешалась на местах путем формирования особых видов милиции: фабрично-заводской, горнопромысловой, торгово-промышленной, ярмарочной и др. К декабрю 1924 г. ведомственная милиция была сформирована в 30 губерниях и областях РСФСР и обслуживала около 520 различных предприятий, учреждений и организаций. Положительно зарекомендовавший себя опыт охраны материальных ценностей, недопущения расхищения имущества, принятия мер по предупреждению краж нашел отражение в «Положении о ведомственной милиции», которое было утверждено 19 января 1925 г. Наркоматом внутренних дел⁴Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений / Пол ред. В.Д. Майкова, А.Ф. Токарева. М., 2000. С. 98— 99..

В период НЭПа в городах широкое распространение получила проституция. 25 января 1925 г. приказом Центрального административного управления НКВД РСФСР была объявлена «Инструкция органам милиции по борьбе с проституцией». В одном из докладов Главного управления милиции содержатся попытки дать юридическое обоснование необходимости борьбы не против самого этого антиобщественного явления, а против его причин. При анализе состояния проституции делается вывод, что борьба с нею «должна быть направлена не против явления, а против причин его...», и борьба эта должна быть сведена «исключительно к мерам профилактики».

Работа по профилактике преступлений может дать ощутимые результаты только в том случае, если она строится на основе изучения работниками милиции и других правоохранительных органов и ведомств состояния, структуры, географии и причин преступности. Соответственно, в милиции в этот период совершенствовалась уголовная статистика. Количественный и качественный учет преступлений позволял анализировать причины и условия, способствующие совершению преступлений, по определенным видам и в конкретных регионах, принимать меры к устранению этих причин и условий.

Глубоким и содержательным для своего времени можно назвать исследование, проведенное научно-исследовательским отделением отдела уголовного розыска НКВД, по результатам которого для практических работников милиции была подготовлена книга «Уголовная профилактика». Авторы Э.В. Владимиров, Г.А. Зильберович, Ю.Д. Каценельсон впервые ставили вопрос о выделении уголовной профилактики в самостоятельную отрасль науки в рамках не криминологии, а криминалистики (наряду с уголовной техникой и уголовной практикой). В работе раскрывалось понятие «уголовная профилактика», анализировались причины преступлений, исследовались меры, предпринимаемые милицией по организации профилактики различных видов преступлений. При этом указывалось, что «упор, центр тяжести своей работы органы милиции должны перенести с раскрытия преступлений на их предупреждение».

Во второй половине 1920-х годов начинают активно развиваться научно-технические подразделения уголовного розыска, созданные в целях раскрытия и предупреждения преступлений на научной основе. Впервые в этот период в практике работы милиции ставится вопрос об оценке работы уголовного розыска в зависимости от качества профилактики. При этом надлежаще поставленная работа уголовного розыска характеризовалась не только своевременной регистрацией преступлений и последующей работой по дознанию, но и их предупреждением. Основным методом предупредительной работы милиции определялось разъяснение гражданам норм права и политики государства.

В этот период широко дискутировался вопрос о передаче основных функций милиции общественным формированиям. Переход на «милиционную» систему предполагал широкое развитие форм и методов общего предупреждения правонарушений. Однако попытки реализации такой системы в ряде городов практического успеха не имели. Опыт показал, что общественные формирования без соответствующей специализации и привлечения штатных работников милиции, в том числе в осуществлении предупредительной работы, не в состоянии выполнить возложенные на них задачи.

Значительное внимание уделялось регламентации предупредительных методов, приемов и средств в отношении конкретных видов преступлений. Так, в циркуляре «О мероприятиях органов милиции по предупреждению краж из магазинов, складов и учреждений» отмечались некоторые недостатки в организации профилактических мероприятий со стороны как хозяйственников, так и милиции. В связи с этим обобщался опыт работы милиции по обследованию торговых и складских помещений, проведению инструктажей материально ответственных лиц о причинах хищений, проверке и определению пригодности охраны, активизации оперативной работы.

Важной вехой в становлении и развитии системы предупреждения преступлений органами внутренних дел явился II Всесоюзный съезд руководящих работников НКВД союзных республик, состоявшийся в феврале 1926 г. На съезде были выработаны основы объединения сил и средств органов внутренних дел по многим направлениям их деятельности, в том числе в предупредительной деятельности.

В 30-40-х годах прошлого века возобладало искаженное представление о путях и способах воздействия на преступность. Приоритет отдавался карательным методам, воспитательно-профилактические меры, в сущности, отвергались. Значительную, если не главную, роль в этом сыграли противостояние политических группировок и борьба их руководителей за власть, стремление сохранить ее и упрочить. Эта борьба втянула в свою орбиту миллионы ни в чем не повинных людей, которые в повседневной жизни лишь косвенно соприкасались с политикой⁵Кудрявцев В.Н., Трусов Л.И. Политическая юстиция в СССР. М., 2000. С. 6.. Проводились массовые политические репрессии, повсеместно попирались права и свободы граждан. Так, в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 декабря 1934 г. «О порядке рассмотрения дел по терроризму» осуществлялись многочисленные внесудебные расправы. 7 апреля 1935 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних», согласно которому дети, начиная с 12-летнего возраста, за ряд преступлений подлежали расстрелу. 7 июля 1941 г. НКВД СССР издает директиву, в которой определялись задачи милиции на период военного времени. В ней говорилось, что военная обстановка в стране требует, чтобы личный состав в любое время, в самой различной конкретной обстановке был готов к самостоятельному или совместно с подразделениями Красной Армии выполнению боевых действий по ликвидации диверсионных групп, парашютных десантов и различных частей противника. Прошедшие вместе со всем советским народом суровые испытания в годы Великой Отечественной войны органы внутренних дел отдали для победы свои лучшие силы.

В 1950-е годы были осуществлены меры по укреплению правопорядка и законности. Прежде всего был отменен внесудебный порядок рассмотрения дел и ликвидировано Особое совещание при МВД СССР. 22 августа 1950 г. ЦК ВКП(б) и Совет Министров СССР приняли постановление о работе милиции, в котором большое внимание уделялось профилактике преступлений, усилению борьбы с хищениями собственности, укреплению общественного порядка и укомплектованию милиции кадрами. Во исполнение этого решения в ее ряды было направлено 800 специалистов с высшим образованием, увеличена численность слушателей Московской высшей школы милиции, открыты средние специальные школы милиции в городах Москве, Хабаровске, Минске и Ростове-на-Дону.

В октябре 1956 г. управления Министерства внутренних дел и управления милиции в областях и краях были реорганизованы в единые управления внутренних дел исполнительных комитетов областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках были преобразованы в отделы исполкомов районных, городских и поселковых Советов депутатов трудящихся. Вместе с изменениями в структуре милиции на местах были пересмотрены права органов милиции в союзных республиках. Восстановление принципа двойного подчинения органов внутренних дел предполагало укрепление их связи с Советами депутатов трудящихся, усиление контроля Советов над органами МВД⁶История отечественного государства и права. Ч. 2. Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. М., 2003. С. 399..

В 1960-е годы начался активный поиск практических путей осуществления предупреждения преступлений. В становлении и развитии системы предупреждения преступлений в органах внутренних дел большую роль сыграли указы Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и «Об усилении ответственности за хулиганство». Введение административного надзора устранило серьезный пробел в осуществлении контроля за наиболее запущенной в социально-нравственном отношении категорией лиц, упорно не желающих встать на путь исправления и приобщения к честной жизни, ведущих после освобождения антиобщественный образ жизни, и за особо опасными рецидивистами. Осуществление административного надзора, как показала практика, позволило значительно повысить эффективность профилактической работы.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство», будучи непосредственно направленным на борьбу с хулиганскими проявлениями, предусматривал комплекс мер социального контроля, осуществление которого было призвано предупредить более тяжкие преступления. Указ определил комплекс мер, направленных на профилактику данного вида преступления, на активное воздействие со стороны органов внутренних дел и общественных организаций на лиц, нарушающих правила социалистического общежития, на широкое вовлечение коллективов трудящихся в проведение воспитательной работы с указанной категорией лиц. В ст. 15 Указа предусматривалась такая специальная мера социального контроля, как привод в органы милиции для соответствующей регистрации и официального предостережения о недопустимости антиобщественного поведения.

Данная норма являлась правовым основанием для осуществления социального контроля за лицами, систематически допускающими нарушения общественного порядка и другие правонарушения, не повлекшие применения мер административного или уголовного наказания, а также за лицами, в отношении которых судами определено наказание, не связанное с лишением свободы или с привлечением к административной ответственности⁷Игошев К.Е.. Шмаров И. В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений. М., 1980. С. 99-100.. В связи с этим 9 августа 1966 г. была утверждена «Инструкция о порядке привода, регистрации и официального предостережения в органах милиции нарушителей общественного порядка», в которой определялись порядок осуществления привода, права и обязанности должностных лиц, ведущих эту работу, документы учета и регистрации.

31 августа 1966 г. Совет Министров РСФСР принял постановление «О мерах по усилению борьбы с преступностью», в котором основное внимание было уделено борьбе с пьянством и мелким хулиганством как первопричинам преступлений. Было рекомендовано открыть в столицах автономных республик, краевых и областных центрах и крупных промышленных городах по согласованию с МООП РСФСР спецприемники для содержания лиц, арестованных за мелкое хулиганство. Совет Министров РСФСР предложил соответствующим министерствам и ведомствам в двухмесячный срок подготовить и представить предложения об организации лечебно-трудовых профилакториев (ЛТП) для принудительного лечения злостных пьяниц.

14 апреля 1969 г. МВД СССР был издан приказ о введении в действие «Инструкции по основам организации и тактики предотвращения преступлений органами милиции». Данная Инструкция определяла предотвращение преступлений в качестве одной из основных обязанностей всех сотрудников милиции. С введением этого документа начался процесс организационного обеспечения профилактической функции органов внутренних дел. В это время в ряде органов внутренних дел из состава уголовного розыска стали выделять отдельных сотрудников, а затем создавать отделения (группы) профилактики. «Положительный опыт работы многих органов внутренних дел, — писал А.Г. Лекарь, —...подтверждает, что профилактика преступлений действительно представляет собой наиболее эффективный, действенный путь борьбы с преступностью. И это закономерно, поскольку меры профилактики направлены против истоков преступности, т.е. против причин, порождающих преступления, и условий, способствующих их совершению»⁸Лекарь А.Г. Профилактика преступлений. М., 1972. С. 65.. Например, во всех городских и районных органах внутренних дед Московской области были созданы специальные подразделения по профилактике правонарушений, которые действовали в тесном контакте с общественными организациями.

Деятельность созданных групп профилактики преступлений заметно сказалась на общих результатах борьбы с преступностью. Было отмечено, в частности, снижение количества таких наиболее распространенных преступлений, как разбои, покушения на убийство, хулиганство и некоторые другие. Подобным образом была организована профилактическая работа в Горьковской, Астраханской, Ивановской и в ряде других областей. Учитывая важность профилактической работы и ее перспективность в борьбе с преступностью, Министерством внутренних дел СССР были приняты меры к всемерному ее развертыванию и совершенствованию.

В нормативных актах, регулирующих деятельность отраслевых служб, непосредственно участвующих в борьбе с преступностью (уголовный розыск, БХСС, следствие, административная служба), а также в директивных указаниях периферийным органам предусмотрено всемерное совершенствование работы по предотвращению преступлений силами и средствами органов внутренних дел в тесном взаимодействии с общественностью. Были приняты меры к более полному и всестороннему отражению в учете и отчетности органов внутренних дел результатов профилактической работы. В средних специальных и высших учебных заведениях МВД СССР стала преподаваться организация и тактика предотвращения различных видов преступлений органами внутренних дел.

В 1971 г. насчитываюсь уже более 120 горрайорганов внутренних дел, в которых были созданы подразделения профилактики, а к концу 1972 г. их число достигало уже 1300. На основании постановления Московского городского комитета КПСС от 4 апреля 1973 г. были реорганизованы и укреплены органы внутренних дел города с целью усиления профилактической работы. В ГУВД была создана разветвленная специализированная профилактическая служба: в Главном управлении — Управление профилактической службы, в РУВД — отделы профилактики, в отделениях милиции — группы профилактики. Это позволило более целеустремленно и продуманно вести работу по общей и индивидуальной профилактике, объединяя усилия других подразделений милиции и общественности. Была отработана и внедрена система картотечных и списочных учетов лиц, ранее судимых, не запятых общественно полезным трудом, лиц, осужденных условно и к исправительно-трудовым работам, переданных на поруки, алкоголиков, наркоманов и других категорий. Для улучшения работы участковых инспекторов количество административных участков было увеличено вдвое, а норматив обслуживаемых ими жителей сократился с 6 до 3,5 тысяч⁹Герасимов С.И. Организация криминологической профилактики в городе Москве (опыт и перспективы). М., 2000. С. 21..

Значительным шагом в организационном объединении усилий общественности и милиции г. Москвы в борьбе с преступлениями и правонарушениями явилось завершение большой работы по созданию опорных пунктов охраны порядка на территории каждой жилищно-эксплуатационной конторы и ведомственного домоуправления. Было введено в действие 625 опорных пунктов, организующим центром которых стали советы общественности, утверждаемые решениями исполкомов райсоветов¹⁰Самохвалов В.Г. Деятельность органов внутренних дел Москвы по профилактике преступлений // Вопросы совершенствования деятельности правоохранительных органов по предупреждению правонарушений. М., 1977. С. 39..

Советы общественности координировали работу домовых комитетов, товарищеских судов, детских комнат милиции на общественных началах, комиссий по борьбе с пьянством, деятельность добровольных народных дружин по укреплению правопорядка на территории микрорайона. В их состав входили представители райкомов, исполкомов, крупных промышленных предприятий и учреждений, депутаты местных советов и др. В каждом из районов столицы функционировало в среднем от 20 до 30 опорных пунктов. В них велись списки и картотеки лиц, требующих повседневного социального контроля: поднадзорные, семейные дебоширы, подростки, состоящие на учете в милиции, и др. Тысячи людей, нуждающихся в усиленном социальном контроле, находились в поле зрения работающих на каждом опорном пункте. С ними постоянно проводилась индивидуально-предупредительная работа. Это давало конкретные результаты — сокращение бытовых, уличных и других преступлений, а также правонарушений подростков.

В дальнейшем профилактическое направление нашло выражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». В Указе были определены в качестве важнейших задач милиции: предупреждение и пресечение преступлений и других антиобщественных деяний; быстрое и полное раскрытие преступлений; всемерное содействие устранению причин, порождающих преступления и иные правонарушения.

В результате в соответствии с приказом МВД СССР от 15 марта 1974 г. № 260 «Об утверждении Положения о профилактической службе Управления уголовного розыска МВД СССР» была создана самостоятельная профилактическая служба органов внутренних дел. В ее состав были переданы все подразделения профилактики МВД,

УВД и горрайорганов внутренних дел, подразделения по борьбе с преступностью несовершеннолетних, а также участковые инспекторы милиции с сохранением за ними их служебных функций. Вновь созданная служба занималась: изучением причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению; информированием администраций предприятий, учреждений и организаций о выявленных причинах и условиях, внесением предложений по их устранению; разработкой мер по обеспечению воспитательно-профилактического воздействия на лиц, склонных к правонарушениям.

Ведомственная система профилактической службы выглядела следующим образом:

профилактическая служба управления уголовного розыска МВД СССР;
профилактическая служба управления уголовного розыска МВД союзной республики;
профилактическая служба управлений (отделов) МВД автономных республик, УВД крайоблисполкомов;
профилактическая служба отделов (отделений) уголовного розыска городских и районных органов внутренних дел.

В зависимости от того, какое место занимало подразделение профилактической службы в иерархии системы органов внутренних дел, его управленческая деятельность различалась по объему и характеру решаемых задач.

Профилактическая служба управления уголовного розыска МВД СССР выполняла функции по управлению профилактической службой органов внутренних дел страны как единой системой. Это управление заключалось, во-первых, в определении стратегии деятельности системы профилактической службы, в выработке основных концепций и комплексных управленческих решений по организации и осуществлению профилактической деятельности, во-вторых, в определении эволюции системы профилактической службы (ее совершенствовании и развитии), в-третьих, в координировании и регулировании деятельности профилактической службы, в-четвертых, в осуществлении контроля за работой всех структурных подразделений профилактической службы на разных уровнях.

Профилактическая служба МВД СССР собирала и анализировала необходимую информацию; обобщала передовой опыт работы, распространяла его и внедряла в практику; способствовала нижестоящим профилактическим службам в создании благоприятных условий работы; оказывала им методическую и практическую помощь, а в необходимых случаях участвовала в реализации ими своих функций¹¹Золотарев В.Н. Организация управления подразделениями службы профилактики органов внутренних дел. М., 1976. С. 11 — 12.. 2 февраля 1976 г. Совет Министров СССР принял постановление «О мерах по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижении тяжести их последствий», которым предусмотрено образование Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения при Министерстве внутренних дел СССР. В июне 1977 г. в соответствии с постановлением Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему улучшению воспитательной работы и предупреждению преступлений несовершеннолетних» в системе уголовного розыска на базе детских комнат милиции были созданы инспекции по делам несовершеннолетних (ИДН), призванные заниматься профилактикой правонарушений подростков.

В 1978 г. МВД СССР были введены в действие «Положение об основах организации профилактики преступлений органами внутренних дел», «Инструкция по организации и ведению органами внутренних дел справочной картотеки лиц, совершивших правонарушения», «Наставление по профилактике преступлений аппаратами уголовного розыска». Во всех этих документах отдельные разделы посвящались вопросам организации и тактики предотвращения замышляемых и подготавливаемых преступлений.

Таким образом, в 70-х—80-х годах прошлого столетия в органах внутренних дел определенным образом сложилась система предупреждения преступлений и административных правонарушений. Однако следует с сожалением констатировать, что с ликвидацией в 1983 г. в системе уголовного розыска службы профилактики обязанность выполнения профилактической функции перешла ко всем службам органов внутренних дел, без какой-либо конкретизации направлений и функций этой деятельности, выделения специальных сотрудников, создания специальных подразделений.

Следующий этап в развитии системы предупреждения преступлений и административных правонарушений в органах внутренних дел начался с 1988 г., когда МВД СССР было принято решение о выделении из структуры Главного управления охраны общественного порядка ее специализированного звена — Управления профилактической службы. Эта служба была ориентирована на предупреждение и раскрытие преступлений, исправление лиц, осужденных к мерам уголовного наказания, не связанным с лишением свободы, а также освобожденных с обязательным привлечением к труду. Она должна была стать координатором деятельности всех служб и подразделений органов внутренних дел, организовывать их взаимодействие с другими правоохранительными органами и иными субъектами профилактики в стране, формировать концептуальные идеи в этой сфере.

Такой новый тип профилактической службы образовался за счет объединения участковых инспекторов милиции, сотрудников инспекций по делам несовершеннолетних, инспекций исправительных работ, спецкомендатур, кабинетов профилактики медицинских вытрезвителей, а также тех работников управлений, отделов, отделений МВД, УВД, на которых были возложены функции руководства указанными службами и подразделениями. Для укомплектования профилактической службы были задействованы штаты аппаратов уголовного розыска.

На созданную профилактическую службу органов внутренних дел было возложено:

выявление и изучение причин, порождающих правонарушения и преступления, а также условий, способствующих их совершению;
информирование органов власти, профсоюзных и иных общественных организаций, советов трудовых коллективов и администраций предприятий, учреждений о выявленных негативных явлениях и внесение предложений об их устранении;
выявление лиц, ведущих антиобщественный образ жизни, своевременная постановка их на профилактический учет и информирование общественных организаций и трудовых коллективов по месту работы и жительства о фактах противоправных действий и антиобщественного поведения указанных лиц;
принятие мер к обеспечению индивидуально-профилактического воздействия на этих лиц через общественные организации и трудовые коллективы по месту работы и жительства;
проведение конкретной индивидуально-профилактической работы с лицами, ведущими антиобщественный образ жизни, предупреждение правонарушений и преступлений с их стороны;
непосредственное участие в планировании и осуществлении комплексных профилактических мероприятий на обслуживаемой территории;
осуществление административного надзора и мер разрешительной системы;
контроль за поведением состоящих на профилактическом учете лиц по месту жительства и работы;
всемерное содействие организации и деятельности советов профилактики трудовых коллективов, общественных пунктов охраны порядка, добровольных народных дружин, иных объединений но месту жительства населения и непосредственное участие в проводимых ими профилактических мероприятиях;
осуществление всего объема работы по профилактике правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних;
непосредственное участие в комплексной профилактической работе, направленной против пьянства, алкоголизма, наркомании и токсикомании, в искоренении любых проявлений паразитирования (попрошайничества, бродяжничества, проституции и др.);
активное формирование общественного мнения, широкое информирование населения через средства массовой информации о превенции правонарушений, всемерное развитие гласности в профилактической деятельности и т.д.

В названной службе были созданы подразделения: по индивидуальной профилактике и организации деятельности участковых инспекторов милиции; по общей профилактике; по профилактике преступлений среди подростков и молодежи; по профилактике преступлений среди лиц, освободившихся из мест отбывания наказания и осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы; по профилактике бродяжничества, попрошайничества, проституции, распространения венерических заболеваний и СПИДа¹²Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений / Под ред. В.Д. Малкова, А.Ф. Токарева. М., 2000. С. 103—105.. 18 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР «О милиции» и постановление «О порядке введения в действие Закона о милиции».

Статья 2 Закона определила следующие задачи милиции:

обеспечение личной безопасности граждан;
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
выявление и раскрытие преступлений;
охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
оказание помощи в пределах, установленных настоящим Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

Российский закон о милиции полностью отказался от использования термина «борьба», которым все еще пестрят многие нормативные акты, при перечислении обязанностей милиции. Кроме того, Закон о милиции лишил ее права «входить в жилые помещения, как правило, в дневное время для проверки соблюдения паспортных правил при наличии достаточных данных об их нарушении», а также сохраненного за ней союзным законом права «подвергать в соответствии с действующим законодательством в необходимых случаях приводу в милицию лиц, систематически допускающих нарушение общественного порядка и другие правонарушения, для соответствующей регистрации и официального предостережения о недопустимости антиобщественного поведения».

Из обязанностей милиции исчезли выявление лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда и ведущих антиобщественный, паразитический образ жизни (так называемых тунеядцев), и принятие в отношении этих лиц мер, предусмотренных законом¹³Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Концептуальные идеи российского Закона «О милиции» // Вестник Московского университета МВД России. 2006. № 3. С. 17.. Существенным шагом в развитии системы предупреждения преступлений стало принятие в 1993 г. МВД России «Концепции профилактической деятельности органов внутренних дел» (решение коллегии МВД России от 29 мая 1993 г. «О мерах по организации и совершенствованию профилактической деятельности органов внутренних дел» (объявлено приказом МВД России от 12 июня 1993 г. № 284) и «Наставления о деятельности служб и подразделений органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (утверждено приказом МВД России от 1993 г. № 390)¹⁴Организация работы горрайоргана внутренних дел по предупреждению преступлений / Пол ред. Э.И. Петрова. М., 1994. С. 31..

В этих документах уточнено понятие предупреждения преступлений (как одного из приоритетных направлений государственной деятельности в борьбе с преступностью); дан перечень основных задач органов внутренних дел по предупреждению преступлений, объектов и субъектов этой деятельности; разрешено создание в отдельных службах специализированных подразделений (групп) по профилактике преступлений либо возложение этой обязанности на специально выделенных сотрудников. Одновременно был создан Координационно-методический совет МВД России по профилактике преступлений. В дальнейшем организация предупреждения преступлений органами внутренних дел регламентировалась «Наставлением о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (приказ МВД России от 11 августа 1998 г. № 490).

В настоящее время действует «Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19).

Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.

Органы внутренних дел сосредоточивают свои усилия на выявлении и устранении причин и условий преступлений и административных правонарушений, на выявлении лиц, склонных в силу их образа жизни к совершению антиобщественных деяний, оказании на таких лиц необходимого воздействия. Кроме того, раскрывая и расследуя преступления, они обеспечивают неотвратимость наказания, что также сдерживает натиск криминального воздействия на общество. Органы внутренних дел ведут и другую работу, проводят сложные и трудоемкие оперативно-розыскные мероприятия, обеспечивают охрану правопорядка на улицах, в скверах и парках, проникают в различные сложные сферы.

Сложность и разнохарактерность обстоятельств, способствующих совершению преступлений, обусловливает комплексность деятельности служб и подразделений органов внутренних дел, направленную на разработку и осуществление профилактических мероприятий. Сегодня результаты предупреждения преступлений достигаются (в той ми иной степени) практической работой многих сотрудников органов внутренних дел: криминальной милиции, следствия, милиции общественной безопасности.

Отвечая на современные криминальные вызовы, в МВД России в 2005 г. была разработана базовая модель государственной системы профилактики правонарушений на четырех уровнях: в субъектах Российской Федерации, городах, районах и муниципальных поселениях.

Из основных задач, предусмотренных данной моделью, необходимо выделить:

создание единой системы профилактики преступности, алкоголизма, наркомании, беспризорности несовершеннолетних, незаконной миграции;
ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы;
коренное изменение принципов работы по предупреждению и профилактике правонарушений по месту жительства граждан.

Таким образом, отечественная система предупреждения преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел за сравнительно короткий период претерпела кардинальные изменения: от безоговорочного признания ее большой роли, эффективности и приоритетности в ряду основных направлений борьбы с преступностью, особенно в 1970-е — середине 1980-х годов, до фактического отрицания ее значимости и социальной ценности, практического свертывания в конце 1980-х — начале 1990-х годов и постепенного воссоздания, с учетом новых условий жизни общества, начиная с 1994 г. Эти крутые повороты в решении вопросов, волнующих не только специалистов, но и все общество, до сих пор не получили должного осмысления и научного объяснения. Дело, как правило, ограничивается констатацией отдельных фактов и оценочными, эмоционально окрашенными, порой весьма субъективными суждениями либо высказываниями общего характера.

Между тем для теории и практики борьбы с преступностью в современных условиях и на перспективу важно получить аргументированные и исчерпывающие ответы на такие вопросы: в чем конкретно состояли не только плюсы, но и минусы существовавшей прежде системы предупреждения правонарушений; что именно в нынешних условиях должно быть отвергнуто, а что принято на вооружение; по каким причинам при изменении отношения к этой системе были утрачены не только негативные, но и позитивные ее элементы; на каких участках предупредительной деятельности произошли наибольшие потери, где был допущен избыточный «радикализм»; в каком направлении и как именно должны совершенствоваться прежние формы и методы деятельности органов внутренних дел по предупреждению антиобщественных проявлений; что качественно новое требуется и появилось в этой сфере; наконец, каковы перспективы развития этой системы, соответствующие экономическим, политическим, социальным, правовым реалиям современной России? Сделать это можно только на базе научно обоснованной теории.