Имплементация норм международного пенитенциарного права
Как показывает практика, провозглашение международных договоров верховным правом страны — отнюдь не гарантия от нарушения международных договорных норм. Необходим внутригосударственный юридический механизм исполнения норм международного права. Вопрос о применении норм международного права, направленных на борьбу с преступностью в России, не может быть решен без рассмотрения проблем, связанных с механизмом их имплементации (осуществления), с изучением всех элементов этой сложной системы.
В международном праве для обозначения понятия «осуществление» норм международного права широкое распространение приобрел термин «имплементация». Имплементация (корень — «имплемент») как юридическое понятие означает осуществление, выполнение (в переводе с англ., латинского, исп.), а глагол «to implement» с англ. означает — проводить в жизнь). Терминология же в международно-правовых актах затрагивает не только область правотворчества — юридической техники, но и сам процесс сотрудничества государств в борьбе с преступностью.
Совершенствование механизма имплементации норм международного права — главная цель, которую должна преследовать Россия, интегрируя в международное сообщество. Осознавая себя частью мирового сообщества, причем весомой его частью, в России, и на это надо обратить внимание государствоведам и теоретикам права, необходимо признать такую функцию государства, как имплементация норм международного права.
Эффективность этой функции государства может быть достигнута только посредством решения двух, на наш взгляд, наиболее важных задач: 1) достижение мобильности механизмов интеграции посредством правовых и организационных инструментов; 2) совершенствование методов «вживания» международных стандартов в России по всем направлениям (право, экономика, культура, сознание).
Эти элементы являются составными частями правовой системы России (ч.4 ст. 15 Конституции РФ), а правовая система отдельного государства, понимаемая в широком смысле, помимо нормативной стороны, состоящей из юридических норм, институтов, отраслей права, также включает в себя организационную сторону (совокупность правовых учреждений) и правовую культуру (совокупность правовых взглядов, представлений, идей).
Под понятием «имплементация» мы понимаем не только узкий ее смысл, то есть инкорпорацию (перенос, включение в свой состав) норм международного права в национальное законодательство с целью их применения во внутригосударственных отношениях, но и более широкий. Так, с целью создания условий для осуществления норм международного права в правовой системе Российской Федерации наряду с указанными правовыми мерами должны использоваться международные и национальные организационные инструменты.
Процесс имплементации норм международного пенитенциарного права, механизм их действия не получили необходимого исследования. Научно обоснованный подход к вопросу имплементации международных норм дает возможность активно влиять и управлять внутригосударственными уголовно-исполнительными отношениями; реализация же предписаний норм международного пенитенциарного права находится в плоскости внутригосударственного права.
Проблема осуществления норм международного пенитенциарного права в России состоит в формировании соответствующей научно-практической концепции.
Практика свидетельствует, что, во-первых, имплементация норм международного права не сводится лишь к правотворческой деятельности государства в лице его органов, а предполагает, помимо этого, проведение широкого комплекса мер организационного (правоприменительного) характера, обеспечивающих непосредственную (материальную) реализацию предписаний международно-правовых норм.
И, во-вторых, имплементация норм международного права вовсе не ограничивается лишь внутригосударственной правотворческой либо правоприменительной деятельностью. С ростом роли и значения международных межправительственных организаций государства все чаще прибегают к их использованию в качестве органов имплементации многосторонних международных договоров путем участия в деятельности международных организаций по борьбе с преступностью.
Таким образом, механизм имплементации международно-правовых стандартов основан на двух уровнях — национальном и международном, каждый из которых в свою очередь включает систему правовых и организационно-правовых инструментов. «Имплементация» по своему содержанию гораздо шире, нежели применяемое в отношении внутреннего права понятие «осуществление». Так, деятельность субъектов внутреннего права по реализации своих субъективных прав и обязанностей представляет собой опосредованную правом совокупность организационно-оперативных мер, как правило, не связанных с правотворчеством.
На национальном уровне механизм имплементации — это система правовых инструментов, способствующих закреплению и отражению во внутригосударственном законодательстве тех международно-правовых норм, которые признаны государствами в качестве стандартов.
Национальный механизм имплементации норм международного права основывается на Конституции РФ, Законе РФ «О международных договорах РФ» и др., то есть те нормативные акты, которые определяют место международного права в национальной правовой системе, решают вопрос о соотношении этих двух систем. Нормы отраслевого законодательства, основываясь на общих имплементационных нормах, закрепляют место норм международного права в своих сферах.
Важное значение в механизме национально-правовой имплементации норм права имеют постановления Верховного Суда РФ, которые, воздействуя на правосознание (путем разъяснения и толкования законодательных норм), способствуют более эффективной реализации правовых Норм. Так, в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» содержатся разъяснения и рекомендации судам и правоохранительным органам по применению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно; в иных случаях наряду с международным договором РФ следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
Одной из основных задач национального механизма имплементации норм международного права является установление и поддержание как можно более тесного взаимодействия между внутригосударственной системой имплементации и международной.
Если система национально-правовых инструментов способствует «гармонизации» национального законодательства (то есть приведению его в соответствие с международными стандартам в части их регламентации), то воплощение происходит в результате усилий второго звена механизма имплементации — системы организационно-правовых средств и методов.
Система национальных организационно-правовых инструментов состоит из конститутивных органов РФ — Парламент, Правительство, Президент, Суд, которые в своей деятельности так или иначе обеспечивают имплементацию норм международного права в нашей стране.
В каждом государстве также могут быть созданы специальные органы, способствующие повышению мобильности механизма имплементации международных стандартов в России (например, Комитет по правам человека при Президенте РФ, Комитет по защите женщин и т.д.).
Особое место в имплементации норм международного права занимают правоохранительные органы, такие, как прокуратура, органы внутренних дел, таможенные органы, налоговая полиция и др.
В соответствии с местом и ролью международного права в национальной правовой системе также должны решаться проблемы признания и исполнения решений как иностранных, так и международных судебных (например, Международного военного трибунала по Югославии, в будущем — Международного уголовного суда) и правоохранительных органов (роль в борьбе с международной преступностью НЦБ Интерпола, вступление в нее России, совместная работа с МВД и Минюстом).
Система международно-правовых инструментов имплементации международных стандартов включает в себя сами международные соглашения, содержащие правовые нормы, которые подлежат обязательному исполнению государствами. А многосторонние конвенции представляют собой не только инструменты сотрудничества, но и упрощения: одна такая конвенция может заменить десятки двусторонних соглашений, заключаемых между государствами-членами.
К международным организационно-правовым инструментам имплементации следует отнести деятельность статутных органов организаций, например ООН, Совета Европы — соответственно Совет Безопасности и Европейский суд по правам человека.
К возможным способам оценки эффективности имплементации норм международного права, кроме методов судебной статистики, можно отнести:
- достаточные знания руководителями (всех уровней) государственных судебных, правоохранительных и других органов норм международного права и практики его применения;
- наличие ресурсов (необходимого потенциала) в программах социально-экономического развития, например, есть ли статьи расходов, учитывающие международно-правовые обязательства;
- уровень общественного сознания.
Не только в интересах теории, но прежде всего в интересах практики необходима научная разработка оптимальной модели внутригосударственного и международного организационно-правового механизма имплементации норм международного права, основных принципов взаимодействия, способов и форм их функционирования.
Удовлетворительное разрешение этих проблем едва ли возможно в рамках одной лишь юридической науки. Поэтому выдвигается потребность в проведении исследований на стыке нескольких юридических наук, в частности, уголовного, уголовно-исполнительного права, криминологии, международного публичного, конституционного права и общей теории права.
Согласно общему правилу для реализации положений международного договора существует две возможности: или государство принимает национально-правовые нормы с целью реализации первых, или же оно санкционирует применение самих положений договора для регулирования соответствующих отношений с участием индивидов. В первом случае (национально-правовой инкорпорации) на основе и во исполнение положений договора издаются новые нормы национального права, изменяются либо отменяются существующие.
Во втором случае для реализации положений международного договора в национальном праве применяются отсылочные нормы, санкционирующие применение международного договора.
Условия применения норм уголовно-исполнительного права России (норм, вытекающих из международно-правовых актов) содержатся в нормах международного права. Инкорпорация таких норм в национальное право, независимо от способа, не изменяет характера нормы как нормы международного права, а лишь обусловливает действие ее во внутригосударственной сфере, то есть обязывает национальные суды применять норму международного права, а физических лиц — исполнять ее. Следует отметить, что содержание рецепированной нормы от этого не меняется, поскольку не изменяется сама норма международного права (то есть правило поведения), которая начинает действовать также и на территории государства.
Рассмотрим два способа инкорпорации норм международного права. Первый — рецепция (в переводе с латинского «receptio» — заимствование и приспособление данным обществом социальных форм, возникших в другой стране, другой правовой системе) — этот универсальный способ применяется для обозначения точного воспроизведения во внутригосударственных правовых актах формулировок международно-правовых актов путем принятия государством норм национального права, направленных на исполнение международных обязательств.
Следующий способ исполнения требований международного права принято называть отсылкой, когда государство включает в свое национальное право норму (группу норм, правовой институт), отсылающую к международному праву и санкционирующую применение правил международного договора или обычая для регулирования конкретных национальных отношений).
Отсылка — использование согласно предписанию или дозволению внутригосударственного права для урегулирования каких-либо внутригосударственных отношений правил, установленных международными договорами или обычаями. Отсылочная норма лишь санкционирует применение норм «чужой» правовой системы в сфере действия данной системы права. Практически отсылка к международно-правовому договору есть не что иное, как отсылка к содержащимся в нем правилам.
Сами международно-правовые правила (например, Европейская конвенция о надзоре за условно осужденными или условно освобожденными правонарушителями от 30 ноября 1964 г.) должны толковаться во внутригосударственных отношениях на основе и в соответствии с общепризнанными принципами, нормами международного права и существующей международной практикой. И в каждом конкретном деле правоприменитель должен выразить согласованную волю государств, предшествующую принятию этих правил.
Так, при толковании рецепированных норм, или норм международного права, к которым отсылает национальное право, надлежит учитывать их международный характер и необходимо содействовать достижению единообразия их применения.
Спорным является сам термин «отсылка» как способ инкорпорации норм международного права, поскольку внутреннее право может отослать только к такой международной норме, которая признана государством в той или иной форме, действующей как национальная норма, восполняющая пробелы национального права. Другими словами, и при бланкетном (отсылочном) способе инкорпорации норм международного права речь идет о фактической рецепции (заимствования) их положений национальным уголовно-исполнительным правом.
Ввиду того что и рецепция, и отсылка по сути есть одно и то же явление — инкорпорация рецепированного (заимствованного для национальной правовой системы) международного права, речь должна вестись лишь о двух технических способах такой инкорпорации норм международного права, которые в рамках российской уголовно-исполнительной правовой системы начинают действовать вне зависимости от того, каким способом они были инкорпорированы в своей совокупности. Эти нормы являются рецепированным правом (по форме и способу действия — национальным), а по сущности (юридической природе, материальным источникам — международным).
В этом случае актуальной становится оценка понятия «источник правовой нормы» в двух значениях: 1) в смысле правотворческого решения и 2) в смысле фактического местопребывания норм права.
Приведение внутреннего уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с международными обязательствами принципиально возможно в двух основных формах: 1) путем создания, изменения или отмены нормы национального права, объективированной в УИК РФ, 2) а также путем создания нормы национального права, объективированной, по крайней мере, в двух частичных источниках, один из которых — международный договор РФ, а другой — УИК РФ. Это так называемая бланкетная формула, или отсылка и рецепированное право, которое при толковании также отсылает к международной правовой системе.
Из этого следует, что международный договор при «отсылочном правотворчестве» в национальном праве должен быть признан источником внутреннего уголовно-исполнительного права. То есть источниками унифицированной таким образом нормы следует признать национальный закон, в котором содержится бланкетная формула или рецепированные нормы, и международный договор, в котором изложено правило поведения. Каждый из указанных актов предлагается именовать частичным источником унифицированной нормы и, следовательно, уголовного права.