Основные принципы формирования жилищных программ
Можно выделить следующие принципы, которые необходимо учитывать при формировании государственных систем субсидирования.
Эффективность системы субсидирования. Обеспечение и анализ эффективности системы жилищного субсидирования включают в себя ряд аспектов.
Во-первых, необходимо провести анализ реальной стоимости субсидии и сопоставить с целями и результатами программы субсидирования, определить, не слишком ли велика стоимость субсидии по сравнению с желаемыми результатами. Реальная стоимость включает затраты по предоставлению субсидии (прямые и косвенные), а также расходы по реализации и мониторингу программы субсидирования.
Важно оценить социальную и экономическую выгоду от программы субсидий и соотнести ее с затратами. Для большинства государственных программ субсидий это очень сложная задача, причем сложность связана не только с трудностями определения результатов программы и затрат на ее реализацию. Объективной оценке программ зачастую мешает политический фактор, так как большинство стран, принимая жилищную программу, ориентируются, прежде всего, на достижение определенных политических целей. А поскольку результаты объективной оценки могут поставить под сомнение правильность действий правительств, региональных органов власти, то оценка эффективности программ, как правило, не проводится. Во многих странах с развивающейся экономикой программы субсидий, связанные с жилищным финансированием, являются самыми дорогими и наименее эффективными в достижении поставленных целей.
Во-вторых, необходимо оценить, насколько предоставляемые программой средства сопоставимы с расходами, которые в любом случае были бы сделаны участником программы и без субсидии. Необходимо понять, не дает ли программа выигрыш тем лицам, которые и без получения субсидии приобрели бы жилье.
Эта проблема носит название «вытеснение платежеспособного спроса», или «взаимозаменяемости фондов», и ее масштабы в основном определяются ошибками в построении и реализации программы. «Вытеснение платежеспособного спроса» представляет особую проблему в случае программ, предусматривающих: государственное субсидирование процентных ставок; предоставление субсидий, связанных с жилищными сберегательными программами; предоставление налоговых льгот, связанных с платежами по погашению основного долга по ипотечному кредиту и/или уплатой процентов по кредиту.
Большая часть субсидий такого рода попадает к тем лицам, которые и без субсидий смогли бы приобрести жилье, взять ипотечный кредит. Эти проблемы решаются путем обеспечения четкой адресной направленности субсидирования, проведения регулярного мониторинга реализации программы и ее корректировки в соответствии с особенностями и условиями реализации программы.
В-третьих, необходимо сформировать систему мониторинга, позволяющую оценить текущие результаты программы, своевременно скорректировать механизм ее реализации. Важно установить обратную связь с участниками программы, понять, как сами получатели субсидий оценивают изменения своих жилищных условий. Результаты многих реализуемых программ субсидий оцениваются участниками ниже, чем фактические издержки государства по предоставлению субсидии.
Известны случаи, когда реальная «рыночная» стоимость жилья, построенного с использованием средств субсидий, в конечном итоге оказывалась гораздо ниже затрат по его строительству. Часто это связано с расположением построенного жилья в неблагоприятном либо отдаленном районе. Так, жилье для бедных, построенное в «приемлемых по цене» районах, оказывалось вдали от рабочих мест и организаций социальной сферы, на территориях, не оснащенных соответствующей инфраструктурой. Примеры такой непродуманной политики субсидирования можно найти в Египте, Чили, Мексике, ЮАР, на Филиппинах. В результате такое жилье было покинуто первоначальными собственниками - участниками программы или продано за сумму, покрывающую лишь незначительную часть издержек, связанных с его строительством.
Таким образом, чтобы избежать расхождения между затратами и результатами программ субсидирования с точки зрения получателей субсидии, следует отдавать предпочтение тем программам, которые обеспечивают максимальную возможность индивидуального выбора местоположения и типа жилья.
Справедливость распределения средств субсидий. Реализация данного принципа при разработке программы жилищного субсидирования предполагает, что мероприятия программы должны определяться таким образом, чтобы их осуществление не привело к росту неравномерности в распределении доходов и жилья в обществе.
При этом справедливость распределения субсидий рассматривается как в вертикальном, так и в горизонтальном разрезах. Обеспечение справедливости по горизонтали означает справедливое распределение субсидии между гражданами с одним и тем же уровнем дохода и достигается при предоставлении субсидий всем семьям, имеющим на это право, или хотя бы максимально возможному числу таких семей. Небольшие по размеру субсидии, имеющие узкую адресную направленность, позволяют увеличить количество получателей. Субсидии слишком большого размера не только сокращают количество граждан, которые могут получить доступ к ним, но и увеличивают общее неравенство.
Обеспечение справедливости по вертикали связано со справедливым распределением субсидий между гражданами, находящимися на разных доходных уровнях. Вертикальное неравенство может быть усилено субсидиями, которые настолько велики по размеру, что жилищные условия получателей субсидий будут превосходить жилищные условия, которые могут себе позволить семьи с более высокими доходами и не имеющие права на субсидию.
Распределение средств субсидий и определение их суммы обычно осуществляются по установленным программой доходным группам. Как правило, семьи, чей доход немного превосходит пороговое значение, имеют право на гораздо меньшую сумму субсидии, чем семьи, чей доход лишь немногим меньше порогового уровня. Это может привести к несправедливому распределению субсидии. Кроме того, порождается явление, получившее название «пороговый эффект»: чтобы получить большую по размеру субсидию, семьи стараются указать доход чуть ниже каждой пороговой точки. Сгладить этот эффект может программа, в соответствии с которой размер субсидии постепенно уменьшается по мере роста доходов.
Проблема справедливости при распределении субсидий возникает также тогда, когда масштабные программы жилищного субсидирования направлены на помощь тем, кто и так может себе позволить приобрести жилье на рынке и взять обычный ипотечный кредит. Таким образом, без внимания остаются жилищные проблемы тех семей, чей доход ниже среднего уровня. Программы такого типа могут лишь обострить неравенство в обществе.
Прозрачность затрат программы и распределения средств субсидий. Программа жилищных субсидий должна быть экономически обоснована. Для этого необходима оценка реальной стоимости субсидий и эффекта от реализации программы. Важно четко определить затраты на предоставление субсидий и по возможности отразить их в годовом бюджете. При определении затрат, как было сказано выше, следует отразить альтернативные издержки государства, включая риски. Если затраты не могут быть показаны в бюджете, как в случае с государственными гарантиями по ипотечным кредитам, то государство должно ежегодно подробно освещать альтернативные издержки и риски, связанные с программой субсидирования, и те обязательства, которые оно налагает на бюджет. Должны быть описаны сценарии различных рисков, включая катастрофический или системный риск по программам государственных гарантий.
Такая система существует в США, но для стран с развивающейся экономикой это большая редкость. Правительства многих стран просто не в состоянии осуществлять финансовое управление будущими обязательствами по долгосрочным жилищным субсидиям. Это выступает одним из аргументов в пользу авансовых субсидий, т. е. субсидий на первоначальный взнос, которые легко отразить в годовом бюджете и учесть в перспективном бюджетном планировании. Однако в силу политических причин реальную стоимость субсидий часто предпочитают скрывать. Это сильно затрудняет реформирование программ субсидирования, переход к более эффективным формам государственной помощи гражданам в улучшении жилищных условий.
Требование прозрачности относится также к отбору участников программы субсидирования, который должен производиться гласно, в соответствии с объективными, обнародованными критериями. Это касается не только получателей субсидий, но и организаций, реализующих программу. Во многих странах непрозрачность реализации программы становится причиной существенного снижения ее эффективности.
Отсутствие или незначительная деформация рынка жилья. Любые жилищные субсидии в какой-то степени деформируют рынок. Поэтому при разработке программ субсидий, особенно в странах с развивающейся экономикой, необходимо продумать, как избежать опасных тенденций в развитии жилищного рынка.
Программы жилищных субсидий способны оказать сильное влияние на тип производимого жилья, его цену и качество. Так, программы, побуждающие частных застройщиков строить недорогое жилье, могут оказать существенное влияние на рынок. Если в программе указан конкретный ценовой диапазон и тип жилья, удовлетворяющие условиям получения субсидии, то рынок среагирует на эти условия и будет наводнен домами по максимальной допустимой цене. При этом цена может оказаться выше, чем должна быть, и строительная организация будет извлекать из субсидии больше выгоды, чем непосредственный получатель.
Еще одна проблема, часто возникающая в связи с такой системой стимулирования, состоит в том, что устанавливается слишком низкая цена, и застройщики могут получить прибыль по данной программе, только если выберут дешевую землю для строительства, а это - участки в отдаленных районах, без соответствующей инфраструктуры. Конечным результатом становится нерациональная городская застройка с высокой плотностью жилой застройки на окраинах, при которой выгоды, полученные малообеспеченными семьями, обесцениваются из-за высокой стоимости проезда на транспорте и длительного времени пути. Неудивительно, что процент пустующих квартир в таких домах обычно высок.
Экспериментальный проект жилищных пособий в США показал, что субсидии, предоставляемые отдельным семьям и предназначенные для стимулирования спроса, в меньшей степени деформируют рынок. По этой причине некоторые страны переходят к системе субсидий, ориентированных на развитие спроса. Однако, как говорилось выше, такие субсидии работают лишь тогда, когда эффективность рынков жилья и жилищного финансирования достаточно высока, т.е. когда в ответ на растущий спрос на жилье увеличивается предложение на рынке жилья.
Свобода выбора местонахождения и типа жилья. Субсидии, которые предоставляются в привязке к конкретным жилым объектам и не могут использоваться семьями для оплаты какого-либо другого жилья, могут оказывать отрицательное влияние на передвижение рабочей силы в те места, где она необходима. При разработке программ субсидий не следует ограничивать возможность получателей выбирать местонахождение и тип жилья.
Административная простота. Программа субсидий должна быть построена таким образом, чтобы минимизировать административную нагрузку на государство. Функции, связанные с распределением субсидий, могут быть сокращены благодаря адресной направленности субсидии. Хорошая проработка мероприятий программы, ее механизмов должна обеспечить такое поведение участников программы, которое позволит достичь программных целей при минимальном контроле за соблюдением правил программы.
Административные расходы, связанные с реализацией программы субсидий, иногда превосходят сумму самих субсидий, особенно если создаются новые организации для осуществления программы. В административном отношении наиболее эффективными часто оказываются программы, которые требуют от государства лишь начального толчка, а в дальнейшем осуществляются частными коммерческими и некоммерческими организациями.