Подходы к определению целевых групп жилищных программ
Важный аспект анализа программ связан с рассмотрением ее целевых приоритетов с точки зрения масштабов охвата мероприятиями программы ее участников. Программы могут быть нацелены либо на развитие определенных районов, либо на оказание помощи отдельным категориям граждан.
Первая группа программ, как правило, содержит меры по стимулированию основных участников жилищного рынка развивать рынок доступного жилья в определенных районах. Это может быть поддержка строительных компаний, осуществляющих жилищное строительство, стимулирование банков предоставлять доступные ипотечные кредиты гражданам, проживающим в этих районах, и др.
Вторая группа программ носит более универсальный характер и содержит меры по оказанию помощи определенным категориям граждан независимо от места их проживания. При этом эффективность данного вида программ во многом определяется четким определением категорий граждан - участников программ и прозрачностью отбора участников.
Еще одним важным вопросом при разработке программ субсидирования является вопрос о том, должны ли все семьи, имеющие право на жилищные субсидии, получать их, т.е. какой тип субсидий взять за основу: всеобщие или распределяемые субсидии. Большинство стран реализует политику распределяемых субсидий, нацеленную на помощь отдельным категориям граждан при улучшении ими своих жилищных условий. Исключение составляют страны Северной Европы, которые традиционно используют всеобщие программы жилищных субсидий, рассматривая их как способ выравнивания и перераспределения дохода.
Важнейшим вопросом жилищной политики является критерий отбора тех граждан, которым необходимо оказывать государственную поддержку. Главный вопрос - кому отдать предпочтение: наиболее нуждающимся гражданам или тем, для кого такая помощь будет наиболее результативной. Ответ на этот вопрос тесно связан с конечной целью программы жилищных субсидий. Так, для программ, направленных на развитие жилищного финансирования, в качестве участников программы должны быть отобраны те семьи, которые реально могут воспользоваться субсидией, например, семьи, являющиеся достаточно платежеспособными, но не имеющие возможности без субсидии получить кредит (например, не имеющие накоплений для осуществления первоначального взноса). При такой постановке вопроса получателями субсидий должны быть граждане, находящиеся ближе к нижней границе группы со средним доходом, а на более высоком уровне доходов выплата субсидий должна прекращаться.
Таким образом, изучение опыта зарубежных стран показало, что при разработке программ должны быть учтены следующие моменты.
1. Для эффективной реализации программы, предусматривающей повышение доступности приобретения жилья, в том числе с привлечением средств ипотечных кредитов, необходимо установление целевой группы участников программы, имеющей уровень дохода, достаточный для получения доступа к рынку ипотечного кредитования и жилья. Иначе программа превращается в набор декларативных мероприятий, реализация которых невозможна в условиях отсутствия целевой аудитории, реально имеющей возможность воспользоваться субсидиями.
Важным моментом является то, что программы такого рода не должны содержать в качестве целевых ориентиров улучшение жилищных условий беднейших слоев населения. Эти программы скорее нацелены на оказание помощи отдельным категориям семей, относящихся к среднему и несколько ниже среднего классу. Субсидии такого плана чаще всего направлены на помощь гражданам, впервые приобретающим собственное жилье.
Эти программы исключают из сферы своего действия семьи с невысоким либо нестабильным уровнем доходов, а также семьи, имеющие проблемы с занятостью, которые затрудняют им доступ к рынкам ипотечных кредитов и жилья. Для этих слоев населения больше подходят другие виды субсидий, такие как программы строительства социального жилья, помощи при аренде жилья.
2. Программы должны разрабатываться с учетом ситуации на жилищном рынке. Использование различных форм субсидий, нацеленных на повышение доступности жилья для граждан, целесообразно в условиях развитого рынка жилья, адекватно реагирующего на растущий платежеспособный спрос на жилье. В противном случае весьма вероятно, что результатом субсидий, увеличивающих спрос на жилье, станет рост цен на рынке жилья, и от этого выиграют только строительные организации.
3. Большинство программ, связанных с повышением доступности жилья для граждан, сопряжено со значительными, зачастую неопределенными и в основном скрытыми бюджетными затратами. Например, реальные затраты по субсидированию процентных ставок можно оценить только за весь срок кредита, они трудно прогнозируются. Наиболее прозрачными и определяемыми являются затраты на программы авансовых субсидий (субсидий на первоначальный взнос при получении ипотечного кредита или приобретении жилья).
4. Существует риск того, что программы жилищного субсидирования деформируют рынок жилья и жилищных кредитов. Так, если субсидии предоставляются через специальные жилищные банки, то другие кредитные организации не могут вести конкурентную борьбу в этом секторе рынка и не станут разрабатывать схемы, позволяющие предоставлять кредиты населению с низкими доходами.
Неопределенные затраты и деформирующий эффект субсидий, связанных с жилищным финансированием, повышением доступности жилья, заставляют страны реформировать системы жилищного субсидирования и разрабатывать такие программы субсидий, которые прозрачны и открыты для всех участников рынка жилищного финансирования и кредитования (например, авансовые субсидии, связанные с ипотечными кредитами на приобретение жилья; ипотечное страхование с участием государства).
Таким образом, на протяжении последних тридцати лет в жилищной политике зарубежных стран наблюдались две взаимосвязанные тенденции: во-первых, переход от использования субсидий, стимулирующих предложение, к использованию субсидий, стимулирующих спрос, и, во-вторых, изменение роли государства, которое ранее напрямую предоставляло субсидии, а теперь взяло на себя функцию оказания поддержки и стимулирования развития рынков жилья. В то же время изменения в национальной жилищном политике происходят постепенно. В некоторых странах, например, во Франции и Австрии, по-прежнему действуют некоторые элементы жилищной политики, характерные для системы прямого субсидирования предложения жилья. Здесь в разных пропорциях сосуществуют обе системы - и система жилищных субсидий для населения, и система поддержки строительных организаций. Так, например, во Франции 3/4 объема государственной помощи идет на предоставление жилищных субсидий населению и 1/4 - на оказание помощи строительным организациям.
В целом, анализ зарубежного и российского опыта разработки и реализации программ для решения жилищных проблем позволяет выделить следующие целевые группы:
- граждане с низкими доходами;
- граждане с невысоким (недостаточным для получения ипотечного кредита в необходимой сумме) уровнем доходов;
- граждане со средними доходами;
- льготные категории граждан - как не имеющие жилья, так и нуждающиеся в улучшении жилищных условий.
В отношении каждой целевой группы программы используют специфический набор мер и инструментов. Так, граждане с низкими доходами и льготные категории обеспечиваются жильем в соответствии с национальным и местным законодательством, в том числе на условиях социального найма. Жилищная политика оказания помощи семьям и гражданам в улучшении жилищных условий должна ориентироваться, прежде всего, на предоставление помощи тем семьям, доходов которых недостаточно для получения ипотечного кредита.