Роль государства и муниципалитета в жилищной сфере

Жилищная политика является одним из основных направлений государственной экономической политики. Объектом регулирования жилищной политики является рынок жилья и жилищные инвестиции. В экономической литературе под жилищной политикой понимается целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по удовлетворению потребности граждан в жилье. Жилье является одной из базовых ценностей, обеспечивающих гражданам ощущение экономической стабильности и безопасности, стимулирующих к эффективному и производительному труду и, в значительной степени, формирующих отношение граждан к государству, поскольку именно государство является гарантом реализации конституционного права граждан на жилище.

В. Даль в своем «Словаре живого великорусского языка» определял «жилье» как место, где «живут люди». С.И. Ожегов определяет жилье как «обитаемое место, где живут люди», а «жилище» - более конкретно: это «помещение, в котором живут, можно жить». Жилье было и остается продуктом труда человека, который удовлетворяет его многочисленные потребности и служит ему в течение длительного времени как никакой другой продукт труда, будь это средство производства или предмет потребления. Жилье обусловливает возможность и функционирование такого первичного и основополагающею института для развития общества, как семья.

Цели и задачи жилищной политики формулируются с учетом общих целей и задач социальной политики. Жилищная политика представляет сложную совокупность различных видов воздействий: экономических, политических, правовых, социальных. Жилищная политика - составной элемент экономической политики. Она тесно корреспондируется с политикой государства в строительном комплексе, ценовой, налоговой политикой. В основе жилищной политики государства должна лежать научно обоснованная концепция долговременного развития.

При разработке этой концепции следует принимать во внимание:

уровень развития производительных сил в стране и потенциальные возможности общества с точки зрения обеспеченности материальными ресурсами для удовлетворения потребности общества в жилье;
социальную структуру общества, интересы отдельных социальных групп;
соотношение финансовых возможностей государства и направление жилищной политики.

В современных условиях в развитых странах государственная жилищная политика ставит задачу обеспечения граждан доступным и комфортным жильем на основе возможности выбора формы собственности на жилье и создание благоприятной среды обитания.

В разных странах существуют различные варианты (модели) жилищной политики: либерально-реформистский, неоконсервативный и патерналистский.

Либерально-реформистский подход заключается в выделении государственных ассигнований на строительство жилья и сдаче его внаем за умеренную плату. Проведение такой политики позволяет решить проблему нехватки жилья, однако не решает проблемы его качества, так как решить ее в полном объеме за счет государственных средств практически невозможно. Более того, проведение либерально-реформистской политики в течение длительного времени порождает социальное иждивенчество в жилищной сфере и неэффективное использование финансовых ресурсов.

Неоконсервативный подход характеризуется тем, что основным способом решения жилищной проблемы является расширение индивидуального домовладения, приватизация государственного и муниципального жилья и передача управления жильем частным компаниям. Такая политика позволяет значительной части населения (среднему классу) стать собственниками жилья, однако малоимущее население имеет весьма ограниченный доступ к жилью. При реализации неоконсервативной политики ограничиваются бюджетные расходы на жилищные программы, что приводит к обострению дефицита дешевого жилья при значительных масштабах пустующего дорогого жилья.

Патерналистский подход к жилищной политике конституирует жилье как важнейшее социальное благо, которое государство или предприятие-работодатель должно предоставить бесплатно и распределить в порядке жилищной очереди. Жилье в данном случае является не товаром, а продуктом наделения, поскольку государственное регулирование всецело вытесняет рынок. В структуре собственности на жилье доминирует государственный сектор. Такая политика была характерна для СССР.

Каждый из указанных подходов может быть эффективным лишь определенный период времени и для определенных социально-экономических условий. Однако долгое применение какого-то одного варианта жилищной политики неизбежно приводит к кризису. Поэтому во многих странах для решения жилищной проблемы применяется смешанный тип жилищной политики, сочетание рынка жилья и института государственного обеспечения.

Жилищная политика в целом разбивается на два основных направления:

жилищное направление как создание условий для реализации потребности граждан в жилье;
коммунально-жилищное направление, связанное с предоставлением услуг ЖКК населению.

Таким образом, решение жилищной проблемы является важнейшей частью государственной политики большинства как экономически развитых, так и развивающихся стран. Способы ее решения, формы участия государства, масштабы и механизмы финансовой поддержки граждан зависят от множества факторов, среди которых выделяются:

уровень экономического развития страны;
уровень жизни населения и его обеспеченность жильем;
состояние жилищного фонда страны;
масштабы развития ипотечного жилищного кредитования;
условия предоставления ипотечных жилищных кредитов;
состояние сферы жилищного строительства;
особенности законодательства, регулирующего жилищную сферу.

При разработке жилищной политики важно определить ее целевые ориентиры, а также выявить те сферы жилищного рынка, которые требуют вмешательства государства. Специалисты Фонда «Институт экономики города» определяют в качестве основных целевых приоритетов государственной жилищной политики следующие:

1. Повышение уровня жилищной обеспеченности граждан как фактор формирования стабильного общества. Мировой опыт показал, что для формирования стабильного общества важно создать слой собственников жилья, а не развивать преимущественно сектор арендного жилья. В связи с реализацией данной цели возникает ряд вопросов, ответы на которые необходимы для того, чтобы программа обеспечила достижение желаемых результатов. В их числе: определение основных параметров, характеризующих жилье, которое может считаться стандартным («справедливым») и которое подпадает под программу жилищного субсидирования; определение категорий лиц, соответствующих условиям программы, и критериев отбора участников программы. На практике, программы, направленные на перераспределение доходов и поддержку определенных слоев населения, часто увеличивают неравенство в обществе, поскольку выгоду получает лишь сравнительно небольшое число участников - в основном те, кто имеет более высокие доходы.

2. Формирование комфортных условии жизни в районах постоянного проживания населения.

3. Повышение доступности жилья. Такие программы требуют тщательного предварительного анализа жилищного рынка и выявления причин, ограничивающих возможности граждан улучшать жилищные условия. Для понимания ситуации на жилищном рынке проводится анализ по следующим направлениям:

оценка причин недостаточного объема предложения жилья на рынке (недостатки нормативной базы, проблемы экономического характера, отсутствие земельных участков для жилищного строительства с налаженной коммунальной инфраструктурой, монопольные явления в сфере жилищного строительства, неразвитость кредитования жилищного строительства и др.);
оценка причин неспособности населения приобретать жилье (низкие доходы населения, ограниченный объем предлагаемых ипотечных жилищных кредитов, недоступные для граждан с невысоким уровнем доходов условия кредитования, ориентация банков на высокодоходные слои населения, неразвитость жилищного рынка и др.).

В соответствии с результатами анализа формируется содержание, основные мероприятия жилищной политики и программы жилищного субсидирования. Данное положение было учтено в России при разработке мер по формированию рынка доступного жилья. Были приняты законодательные акты, направленные как на увеличение платежеспособного спроса на жилье и кредиты, так и на развитие предложения на рынке жилья.

4. Преодоление таких недостатков и провалов жилищного рынка, как монополизм, низкие темпы роста жилищного строительства недостаточное предложение жилья на рынке, в том числе жилья для среднедоходных групп населения и др.

5. Стимулирование экономического роста через жилищный сектор. Особое внимание развитию жилищного сектора уделяется в периоды после рецессии или депрессии в целях ускорения развития экономики. Для большинства стран с развивающейся экономикой данная цель не может быть главной, поскольку ограниченность федеральных бюджетов не позволяет направлять значительные средства в жилищный сектор.

Жилищная политика вбирает в себя три основных составляющих: концепцию, программы и экономико-правовой механизм, обеспечивающий реализацию этих программ. Не существует единственно правильной государственной и муниципальной жилищной политики. Каждая имеет свои достоинства и недостатки. Однако, выбор возможных вариантов жилищной политики не беспределен. Жилищная политика должна обладать определенной целостностью, иначе одни инструменты жилищной политики будут мешать другим. Поэтому для разработки жилищной политики на государственном и муниципальном уровне следует знать набор возможных решений, конкретные условия их применения, их достоинства и недостатки, уязвимые точки и вопросы, на которые необходимо давать ответы.

Жилищная политика России формируется как двухуровневая система, охватывающая перспективные направления и первоочередные мероприятия, она ориентирована на перспективу, предусматривает приоритеты рыночных методов решения жилищной проблемы за счет изменения структуры нового строительства и включения в рыночный оборот потребностей социальных групп со средними доходами. Жилищная политика, проводимая в России, соответствует общему направлению - ограничение участия государства в сфере обеспечения граждан жильем, стремление переложить решение жилищной проблемы на плечи граждан.

Вопросы социального жилья как важного способа обеспечения потребности граждан, развития института сдачи внаем и его активного регулирования обсуждаются недостаточно. Сегодня в жилищной политике России преобладают либеральные подходы, основанные на развитии ипотеки как основного инструмента решения жилищных проблем населения. По уровень доходов в нашей стране и широкое распространение бедности ставят под сомнение возможность использования данного инструмента большинством граждан. Уровнями осуществления жилищной политики являются государственный и муниципальный.

В России правовыми документами в жилищной политике являются прежде всего Жилищный, Земельный и Градостроительный кодексы. Здесь определены уровни полномочий органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов. Уровни различаются нормативно-правовой базой, масштабами и средствами реализации. Предметом федеральной жилищной политики является разработка общей концепции жилищной политики, компетенции уровней управления, определение финансовых ресурсов и экономических регуляторов.

Предметом субфедеральной жилищной политики - реализация основных направлений выработанной жилищной политики в субъекте России с учетом региональных особенностей и регулирование предоставления коммунальных услуг населению. Предметом муниципальной жилищной политики является обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства новых жилых домов, расселение граждан из старого жилищного фонда и участие в регулировании предоставления услуг.

В отличие от государства, жилищная политика региона и муниципалитета должна отличаться конкретностью целей и приемов, позволяющих учитывать ситуацию на местах. Концепция местной жилищной политики должна быть сосредоточена главным образом на действиях местной власти и ее партнеров в сфере стимулирования экономического развития, реализации нормативных и правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Планы мероприятий по реализации жилищной политики представляют собой средство ориентации текущей деятельности местной администрации и ее партнеров на решение стратегических задач. Стратегия экономического развития города призвана дать общие ориентиры жилищной политики и сформулировать приоритеты. К основным целям разработки концепции городской жилищной политики относятся:

выявление проблем развития города, определение возможностей населения в приобретении и строительстве жилья, обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц;
создание условий для устойчивого развития территории муниципального образования, сохранения окружающей среды и объектов культурною наследия;
создание условий для привлечения инвестиций;
создание условий для планировки территории муниципального образования;
анализ возможных путей решения имеющихся проблем муниципального образования.

Для разработки направлений жилищной политики необходим всеобъемлющий и полномасштабный анализ территории. Этот анализ должен включать в себя информацию об экономической и социальной сферах города, динамику развития муниципального образования, долгосрочные прогнозы на перспективу, анализ стартовых условий и исходных предпосылок их комплексного социально-экономического развития и др.

В последнее время выделяют еще одного субъекта жилищной политики - объединения домовладельцев, квартиронанимателей, союзов жилищной кооперации, кондоминиумы, кооперативы. Достоинством таких структур является их личная заинтересованность, доверие со стороны их членов, возможность получить частную закрытую информацию о реальном положении жилищного вопроса. Однако, эти организации преследуют узкие корпоративные цели и мало заинтересованы в решении жилищного вопроса с учетом интересов всех его участников. Поэтому наиболее эффективным способом решения проблем является системы согласованного участия всех уровней - государства, местных властей, корпоративных организаций.