Теории городского жилищного вопроса как обоснование различных подходов к регулированию жилищной сферы

Уже в XIX в. возникли и начали развиваться первые теории, объясняющие особенности регулирования жилищного вопроса. Так, в неправильной организации предложения жилья и пригодной для застройки земли видели причины высоких цен на землю и недостатка удобного и дешевого жилья. Первым, кто подверг проблему жилищного вопроса теоретической разработке и привлек внимание к жилищному вопросу в городах, был политэконом В. Губер. Основную причину несовершенных жилищных отношений он видел в неправильной организации на городском жилищном рынке предложения жилья, которая создает «вымогательские» цены на квартиры и приводит к земельному ростовщичеству. Для борьбы с земельной спекуляцией посредством конкуренции Губер предлагал организовать вокруг больших городов поселения, которые отстояли бы от центральных пунктов на расстоянии четверти часа езды.

В это же время появились две крупные школы в городском жилищном вопросе: административная и неоманчестерская. Если оценивать аргументы этих научных школ в терминах регулирования отношений спроса и предложения, то первая сосредоточила свое внимание на проблеме предложения, другая - на проблеме спроса.

Но мнению сторонников концепции административной школы, городское землевладение носит монопольный характер. А раз существует монополия предложения, то рыночные механизмы выравнивания спроса и предложения действуют неэффективно, и становится необходимым публичное вмешательство в экономический механизм.

Ярким представителем административной школы был профессор А.Вагнер, внесший большой вклад в изучение городского земельного вопроса. Вагнер резко противопоставляет земельные отношения в городах всем другим земельным отношениям. Городской землевладелец и домовладелец по своему положению монополисты. Решающее значение для цены земельного участка приобретает его местоположение. Рост ренты и ценности земельного участка происходит независимо от воли собственника под влиянием общих хозяйственных процессов. Рента и цена зависят от общего значения поселения, в котором они расположены, от специальных местных условий развития последнего, т.е. опять-таки от обстоятельств, на которые деятельность владельца может оказать мало или вовсе не оказывает никакого влияния.

Монопольное владение землей является если не единственной, то главной причиной жилищного вопроса. Монополия землевладения нарушает обычную игру спроса и предложения. Цены на жилье и, косвенно, на городские земли образуются под односторонним давлением более сильной стороны. Только часть наемной платы определяется по обычным ценам свободной конкуренции, другая часть имеет вынужденный для покупателя характер в силу монопольного положения продавца.

Вагнер отмечает резкое противоречие между юридическим положением городского землевладельца и его социальным содержанием. Значительные затраты из публичных средств государства и особенно органов городского самоуправления на улучшение культурных условий жизни имеют в конце концов тенденцию увеличивать высоту земельной ренты и цены городских земельных участков. Выход из создавшегося положения Вагнер видит в реформе права собственности: собственность на городскую землю должна перестать быть абсолютной.

В то же время к вопросу проведения реформы Вагнер относится очень осторожно. В то время как социалисты и земельные реформаторы предлагали муниципализацию городской земли и строений, Вагнер подчеркивает трудность такой радикальной реформы. Единственное средство улучшения ситуации он видит во вмешательстве государства в договор квартирного найма и расширении права принудительного отчуждения для постройки новых жилищ.

Важным он считает и создание местных постановлений по строительной, санитарной, пожарной части: их давнее существование обнаруживает, что абсолютная собственность на землю никогда не существовала. Местная собственность на землю и дома в городах была всегда ограничена соображениями совместной жизни и вытекающими отсюда интересами и потребностями. Необходимо рациональное оперирование юридическо-полицейским методом запрещений и приказаний, на собственников должны быть возложены публично-правовые сервитуты.

Особенно существенны, по мнению Вагнера, установления минимальной ширины улиц, максимального числа этажей, определенной высоты комнат, процента земли, допустимой к застройке. Вагнер рекомендует возможное расширение муниципальной земли и продажу ее частным лицам только на определенных условиях, особую систему городских налогов (на прирост ценности, на незастроенные участки и построение по- домового налога не на принципе стоимости, а на принципе доходности). Требования Вагнера вошли во многие программы социал-демократов и немецких земельных реформаторов.

Именно внимание административной школы к расширению права муниципалитетов на регулирование городского землепользования и привело к тому, что часть теоретическом разработки практических вопросов градоустройства принадлежит Германии. Именно в Германии начиная с 1870-х гг. сложилась особая техническая специальность Stadtebau (градоустройство), где учение о планомерном создании города получило свое законченное выражение. Здесь Германия обогнала Англию, находившуюся до этого в авангарде решения жилищного вопроса, именно под несомненным влиянием Германии к Англии создалось специальное законодательство о планах городского регулирования.

Таким образом, по мнению представителей административной школы, основная причина жилищного вопроса - неправильное функционирование частной собственности, обусловливающее монопольное положение домовладельца на земельном рынке. Поэтому они искали выход в ограничении права частной собственности путем административного вмешательства, одновременно предлагая две основные формы ограничения:

ограничение застраиваемости каждого отдельного владения;
требование согласовывать застройку каждого участка с условиями застройки всей городской территории, чтобы воздержаться от таких форм застройки, которые противоречат нормальному строительному развитию города в целом.

В развитии идей административной школы отчетливо прослеживаются два этапа: старое направление, или строительное, и молодое направление - экономическое.

Старому направлению административной школы принадлежит заслуга создания градостроительной науки. Впервые попытка формулировать принципы планомерной застройки городов были выработаны Р. Баумейстером в 1876 г., затем последовали работы К. Зитте и З. Щтюббена, в которых обосновывалась необходимость систематического планирования сети артерий «публичного передвижения» для обеспечения возможности правильного развития города, необходимость соблюдения эстетических критериев и принципов общественной гигиены.

К началу XX в. в науку и практику построения городов начинают внедряться принципы социальной политики; делаются попытки путем особой планировки городов удешевить городскую землю и тем самым ослабить жилищную нужду. И чем больше теоретическая мысль разрабатывает основные принципы науки построения городов, чем большую роль они начинают играть в практической политике, тем большее внимание уделяется вопросам экономическим и юридическим. Административная школа вступила во второй фазис своего развития - экономический.

Теоретики административной школы впервые дали экономическое обоснование правовым ограничениям свободы застройки. Они указывали, что издержки на жилье состоят из затрат на строительный участок и расходов по постройке здания.

Вмешательство публичной власти через повышение строительных требований неизбежно удорожает второй элемент стоимости жилища, но в то же время может понизить стоимость первого. Как утверждал Баумейстер, цена земли прямо пропорциональна интенсивности застройки участка, следовательно, ограничивая интенсивность застройки, публичная власть может оказать благотворное влияние на понижение цен.

Окончательный вывод теоретических построений представителей административной школы таков: «Не высокие квартирные цены определяют интенсивный характер застройки и влияют на высоту земельной ренты, а наоборот, интенсивный тип застройки, многоэтажные дома-казармы повышают земельную ренту и, косвенно, квартирную плату... Чем выше застройка, тем выше квартирная плата. Отсюда вытекает необходимость совершенствования применения строительного плана, который должен заранее исключить возможность постройки домов-казарм».

Но там, где цена земли стоит высоко, открытый тип застройки экономически недопустим. Отсюда следует необходимость индивидуализации строительных норм в зависимости от цен на землю в различных кварталах города.

Практическое значение учения административной школы чрезвычайно велико и отразилось на строительном и жилищном праве большинства крупнейших государств Европы. Слабой стороной административной школы был ее акцент в первую очередь на технические вопросы. В конце XIX в. возникло новое либерально-экономическое течение - неоманчестерское. Административная школа обратила внимание на правильную организацию предложения, неоманчестерская - на характеристики спроса, а основную критику сосредоточила на центральном тезисе административной школы о монопольном характере городского землевладения. Наиболее яркими представителями данного научного направления являлись М. Поле, А. Фохт, Е. Филиппович, В. Штейн.

Но мнению Л. Фохта, решающее значение на земельном рынке имеет спрос. Земельные цены в городе определяются не предложением, а спросом, и спрос на данный городской участок тем сильнее и настойчивее, чем ярче проявляются в нем специфические городские свойства, чем больше он открывает доступ к участию в производительных и потребительных выгодах городской жизни.

Факт, что потребность в жилищах в городе и количественно, и качественно представляет собой колеблющуюся величину, по мнению рассматриваемой школы, дает достаточное основание считать жилищную нужду необходимым условием капиталистического города: предложение жилья никогда не может быть приспособлено к спросу, тем более, что тяга населения в города и спрос на квартиры увеличивается как раз в те моменты экономического оживления, когда капиталы отвлечены промышленной деятельностью и рабочие руки сравнительно дороги.

Фохт указал на то, что хотя количество земли определенного качества не может быть увеличено, однако земля эта заменима. Торговые предприятия встречаются во всех местах города, следовательно, торговец имеет выбор между различными участками различного качества по положению и цене. Лучшие, более посещаемые участки имеют больший оборот, но и стоят дороже. На хуже расположенных участках спрос меньше, но это искупается дешевизной земли. Дело нанимателя - взвесить, что ему более выгодно.

Развитие транспортных средств приводит к тому, что потенциальная территория города и количество земельных участков (пусть и на окраине) увеличивается. В странах с долгим рабочим днем неудобство передвижения чувствуется сильнее, что вызывает замедление децентрализации и пространственного роста, однако требование восьмичасового рабочего дня и начале XX в. уже стояло на повестке дня и в будущем серьезно способствовало децентрализации городов.

Центральное утверждение неоманчестерской школы заключается в том, что главная причина роста стоимости городских земельных участков - не те или иные действия отдельных лиц или муниципалитетов, а отражение изменения экономической ситуации. Совершенно невозможно, чтобы оставалась без перемен общая ценность земельной площади, на которой вместо живших раньше 50 или 100 тыс. чел. начинают жить и проявлять свою хозяйственную деятельность 200 или 300 тыс. Решающее значение на современном земельном рынке имеет спрос. Им определяются земельные цены, а современный жилищный вопрос есть неизбежное следствие индустриализации. Спрос на данный городской участок тем сильнее и настойчивее, чем ярче проявляются в нем специфические городские свойства, чем больше они открывают доступ к участию в производительных и потребительных выгодах городской жизни.

Земельную спекуляцию неоманчестерцы, в отличие от административной школы, не порицают, находя ее необходимым условием земельного и жилищного рынка. Рост земельных цен они объясняют в большей мере конкуренцией растущего населения. Самая дорогая земля под постройками в то же время является самой дешевой, потому что цена земли возрастает не в той мере, в которой растет ее использование. Спекуляция выполняет важную социальную функцию и свойственна любой капиталистической деятельности. Практика давно уже установила, что спекуляция незаменимое, хотя и очень дорогое средство городского развития.

Иное отношение у неоманчестерцев и к общему строительному плану. Они полагают, что технические формы того или иного строительного типа жилья не могут быть созданы строительным планом. Вызвать их к жизни он не может, это могут сделать только экономические силы, которые овладевают данной возможностью как только есть налицо экономические условия для ее осуществления. Ф. Науманн, пользуясь методом И.Г. фон Тюнена, доказал экономическую неизбежность появления домов-казарм. Надстройка этажей, по Hay манну, связана с некоторым неудобством (затрата на подъем на верхние этажи). В более высокой плате за первые этажи Науманн видит сбережение издержек и сил. Рост же города осуществляется одновременно и ввысь, и вширь, одновременно растет и рента.

Отрицательно неоманчестерцы относятся и к вмешательству государства и муниципалитетов в земельные и жилищные отношения, считая такое вмешательство с экономической точки зрения рискованным (если речь не идет о социальном жилье, поскольку там целью не является максимальная прибыль) и препятствующим проявлению частной инициативы. Потребность в жилищах в современном городе и количественно, и качественно представляет собой чрезвычайно колеблющуюся величину, и потому предложение жилищ никогда не может быть приспособлено к спросу.

Дело создания годных к постройке жилищ на свободных участках настолько сложно и ответственно, что может быть поручено только промышленному гению частной спекуляции. Общественная власть должна отстраниться от вмешательства в жилищные отношения, чтобы не ослабить тяготения у частных предпринимателей к такому рискованному и опасному делу, как городское строительство и городское землеустройство, и тем самым не затруднить удовлетворение жилищной потребности растущего городского населения.

Таким образом, по мнению виднейших неоманчестерцев, общественная власть должна совершенно отстраниться от вмешательства в жилищные отношения, чтобы не затруднить удовлетворение жилищной проблемы растущего городского населения. Жилищная нужда - неизбежное последствие анархического характера капиталистической формы хозяйства, против которой нет специфических средств борьбы.

Заслугой административной школы является серьезная практическая разработка мер по городскому благоустройству, приведших к появлению градоустройства как науки (Stadtebau), ставшей предтечей современного урбанизма. Достоинства неоманчестерской школы - серьезный экономический подход к изучению общих законов развития города, устранение излишних надежд на административное вмешательство в регулирование земельных отношений, необоснованных препятствий на пути частной инициативы в городском земельном и жилищном вопросе. Слабая сторона неоманчестерской школы - недостаток индивидуального подхода к проблемам конкретных городов, что делает теорию мало практичной, не применимой для выработки конкретных рекомендаций.

Своеобразным продолжением идей неоманчестерской школы явилась социальная теория городской земельной ренты Ф. Визера. Согласно данной теории, на всей территории города происходит упорная «групповая» борьба за лучшие места проживания, победа в которой остается за наиболее платежеспособными элементами. Эта «борьба» идет постепенно и непрерывными этапами. При развитии города концентрическими поясами, характерном для города XIX-XX вв., лучшие (центральные) места достаются наиболее платежеспособным, на внешние места вытесняются более слабые наниматели.

При борьбе за лучшее место различных социальных классов всегда должен наступить такой момент, когда низший класс доходит до последних пределов своей платежеспособности и должен уступить место высшему, который может предложить большие добавочные деньги.

В отличие от представителей неоманчестерской школы, Ф. Визер признает необходимость вмешательства общественной власти в игру свободных экономических сил на городском жилищном рынке. Роль городского самоуправления, по его мнению, должна сводиться к развитию путей сообщения. «Только в этом случае, если бы техника путей сообщения вполне победила расстояние... городская жилищная рента могла бы быть выровнена и сведена к незначительной добавочной сумме», - делает вывод Визер.

В конце XIX в. в Германии возникло совершенно новое течение в области жилищного вопроса. Его автором стал немецкий экономист П. Лехлер, по книге которого «Национальная квартирная реформа» (1896) это течение и было названо. Все, что до сих пор сделано в сфере жилищного дела, по мнению Лехлера, было крайне неудачно: ни частные лица, ни акционерные общества, ни государство не представляют собой тех факторов, от которых можно ожидать разрешения квартирного вопроса. Но государство имеет возможность разрешить вопрос путем создания необходимых средств за счет развития кредита и надзора за деятельностью государственных кредитных организаций. Средства для предоставления кредитов можно формировать как с помощью выпуска «особых бумажных ценностей» (облигаций), так и путем заимствований из фондов медицинского и пенсионного страхования.

Целый ряд инструментов, направленных на смягчение жилищного вопроса, был представлен еще одним направлением - школой земельных реформаторов, которая получила свое теоретическое обоснование в работе американского экономиста Г.Джорджа «Прогресс и бедность» (1879), где он предложил так называемый единый налог исходя из соображений «справедливости и эффективности».

Что касается справедливости, то Джордж утверждал, что земельная рента определяется природой и обществом, а не усилиями землевладельцев. Последние, по его мнению, ничего не сделали и не заслуживают роста стоимости принадлежащей им земли, поэтому любая непредвиденная выгода, появляющаяся в результате роста города, должна изыматься в виде налогов.

Что касается эффективности, то Джордж заключал, что налог на землю сделает ненужными налоги на улучшения. Отмена налогов на улучшения будет стимулировать инвестиции в строительство домов, выращивание зерна и т.д. Налог на землю не повлияет на объем предложения земли, потому что предложение земли неизменно. Замена налога на улучшения налогом на землю, по мнению Г. Джорджа, приведет к росту общего богатства общества.

Последователи Г. Джорджа идут дальше требований налоговых реформ, предлагая проведение планомерной земельной политики, которая должна стремиться к увеличению общинных земельных богатств.

Для этого ими был выработан целый ряд требований, важнейшими из которых являются следующие:

рациональное налоговое обложение построек и незастроенных мест;
высокое обложение земельных участков при их перепродаже;
специальный прогрессивный налог на сверхнормальный (конъюнктурный) прирост земельной ренты в городах;
ограничение горизонтальной и вертикальной застраиваемости земельного участка.

Предложенные меры имели своей целью постепенное возвращение общине тех ценностей, которые не являются продуктом индивидуальной деятельности отдельных лиц, и в конечном результате должны были привести к постепенному и органическому переходу городских земель в собственность общин, т. е. к их муниципализации.

Проведенный анализ позволяет говорить о том, что жилищная политика к началу XX в. становится важнейшим элементом общей внутренней политики, а способам решения жилищного вопроса уделяется все большее внимание.