Законодательство (статутное право)

Статуты

Статутами в Великобритании и Северной Ирландии называются законы (в США статуты именуют кодексами). Статуты — наиболее важный первичный источник норм современного права Великобритании. Принято считать, что законы (статуты) парламента юридически преобладают над другими источниками права. В Англии законы приобрели форму статутов исторически. Статуты — законы, принятые в установленном конституционном порядке парламентом и получившие монаршее согласие (royal assent).

Парламент — высший законодательный орган Соединенного Королевства. Издавая законы и тем самым участвуя в создании права, парламент обладает верховенством и пользуется неограниченной свободой усмотрения в принятии законодательных нормативных актов. Рассуждая чисто теоретически, суверенитет британского парламента на издание законов не ограничен ничем. Британский парламент может принимать любые законы, поскольку писаной конституции в стране не существует. На практике статуты большей частью принимаются для реформирования права: его развития, внесения изменений и дополнений. Тем не менее парламент не может своими законами вносить изменения в прецедентное право (общее право и право справедливости), формирование которого, изменение и дополнение по-прежнему находятся во власти судов.

Статуты — письменная форма правотворческой деятельности. В форме статутов создается новое право, вносятся изменения и дополнения в существующее, а также придается легитимность действиям исполнительной и судебной власти. Особенно эффективны статуты, когда речь идет о создании новых областей права и регламентации правовых отношений по тем вопросам, которые ранее не подлежали правовому регулированию и не были предметом норм общего права и права справедливости.

В самом общем виде акты, принимаемые парламентом, можно подразделить на два вида:

акты публичного (общего) характера — они определяют политическую линию и адресованы всему народу;
акты индивидуального характера, касающиеся определенных территорий, конкретных организаций либо групп частных лиц.

Классификация статутов. По содержанию статуты, принимаемые парламентом, можно подразделить на пять групп (видов):

1. Статуты, реформирующие право. Большинство законодательных актов, принимаемых парламентом, прямо не связаны с пересмотром норм материального права (гражданского, уголовного). При необходимости подобные задачи решаются на основе решений, принимаемых судебными инстанциями — Верховным судом, палатой лордов, по рекомендациям Правовой комиссии.

2. Консолидированные статуты. В их рамках объединяются в одном законе другие отдельные законодательные акты, принятые ранее. Часто парламент принимает статут, посвященный конкретному вопросу, что приводит к изменению права и требует внесения соответствующих поправок и изменений в нормы действующего законодательства. Последнее делают затем при принятии других статутов. Консолидированный статут принимается с тем, чтобы объединить все поправки, содержащиеся в разных статутах, с последующими изменениями и дополнениями к ним.

3. Кодифицирующие статуты. В таких законах объединяют все нормы права, относящиеся к одному вопросу или институту. Например, в одном источнике объединяются нормы статутного и общего права, а также положения права справедливости. Как видим, данные законы упорядочивают уже существующие и применяющиеся судами нормы права. В основном кодифицирующие акты издаются применительно к развитым областям права. Принципы таких правовых образований обычно хорошо разработаны и находят подтверждение и в прецедентах, и в законах. Иногда принимают кодифицированные акты, объединяющие нормы (правила) в одной системе законодательных положений. С момента принятия такого законодательного акта начинается дальнейшее развитие права, прецедентное право начинает строиться вокруг нового кодифицированного статута.

К числу кодифицирующих статутов относятся, например, законы об уголовном праве (о сговоре) 1977 г., об уголовной ответственности за покушение на совершение преступления 1981 г. и о доказательствах полицейских и судебных 1984 г. Те области права, которые находятся в стадии становления и развития, конечно, не могут быть предметом кодифицированного законодательства (например, такая область права, как обязательства из неосторожного причинения вреда).

4. Налоговые статуты. Такие статуты принимаются ежегодно. Они представляют собой финансовые акты, на основании которых формируется государственный бюджет. Формально такие акты утверждают ежегодные налоговые поступления в казну государства.

5. Текущие статуты принимают для решения текущих вопросов жизни страны. К текущему законодательству относился, например, закон об арендной плате 1974 г.

Статуты возникают из законопроектов — биллей. По содержанию все законопроекты (билли) подразделяются на две группы: публичные и частные законопроекты.

Публичные законопроекты вносятся, как правило, депутатами — членами правительства в палату общин и именуются правительственными законопроектами. Частные законопроекты вносят рядовые депутаты, как правило, по вопросам, затрагивающим индивидуальные или групповые интересы локального значения. В деятельности парламента основное время (до 90 %) занимают правительственные законопроекты.

Законопроект может быть внесен в любую палату парламента. Исключение составляют лишь законопроекты по финансовым вопросам, вносимые только в палату общин. Правительственные законопроекты вносятся по мере их поступления в любой день работы парламента. Частные билли вносятся и обсуждаются только по пятницам — всего 12 пятниц в каждую сессию.

Определение действующего законодательства

С 1973 г. законодательные акты в правовой системе Великобритании принято подразделять на два вида: во-первых, традиционное законодательство — статуты, принимаемые парламентом (национальное законодательство); во-вторых, законы (акты) Европейского союза (европейское законодательство).

Современное законодательство позволяет формировать, изменять или отменять положения действующего английского общего права. Во всяком случае, в пределах, допускаемых системой представительной демократии, могут приниматься законы, положения которых в определенной степени расходятся с требованиями морали и религиозными представлениями. Нормы международного права прямого действия на территории Великобритании не имеют: чтобы войти в правовую систему, они должны быть инкорпорированы в национальное законодательство. Достаточно сказать, что Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод так и не была инкорпорирована в национальное законодательство Великобритании в связи с принятием закона «О правах человека» 1998 г.

В отдельных случаях инициаторами принятия того или иного статута могут выступать отдельные члены парламента. Однако основную массу законопроектов инициирует правительство от имени монарха.

Непосредственным поводом для внесения законопроекта могут быть решение правительства, согласное с его партийной политикой, или предложения правовой комиссии, когда она обнаруживает дефекты действующего права и выступает с рекомендациями о реформе в той или иной области правового регулирования. В рабочем порядке законопроекты направляются правительству, которое вносит по ним предложения и направляет их в парламентскую комиссию, разработавшую законопроект.

Работа над текстом законопроекта поручается экспертам- юристам (обычно это барристеры — адвокаты высшего ранга) и проводится в рамках консультаций с заинтересованными министерствами и ведомствами. По важному законопроекту возможны консультации и с правительством в целом.

Перед направлением в парламент окончательный вариант законопроекта согласовывается с тем департаментом правительства, к компетенции которого относится. В процедуре согласования участвует непосредственный исполнитель текста законопроекта.

Обычно законопроект в парламенте проходит ряд обязательных этапов законотворческой деятельности:

внесение законопроекта в парламент (introduction);
первое чтение (first reading);
второе чтение (second reading);
работа в комитетах (committee stage);
отчет о работе над законопроектом (report stage);
третье чтение (third reading);
получение монаршего согласия (royal assent).

Все билли рассматриваются в трех чтениях.

Первое чтение представляет собой формульную процедуру. На первом чтении до сведения депутатов доводят название и содержание билля, а также определяют дату второго чтения. Текст билля раздается депутатам для ознакомления.

Второе чтение предполагает обсуждение общих положений законопроекта с последующей передачей его в комитеты, где депутаты и эксперты его изучают, разрабатывают замечания, вносят поправки и дополнения. Законопроект, прошедший обсуждение и голосование в комитетах, выносят на третье чтение.

Третье чтение проходит в форме обсуждения и голосования законопроекта. После третьего чтения законопроект направляется в палату лордов. Процедура принятия билля в палате лордов намного проще.

Поправки палаты лордов в предложенный палатой общин билль рассматриваются для достижения компромисса. Если его достичь не удается, палата общин может преодолеть возражения палаты лордов повторным одобрением законопроекта, а законопроекты по финансовым вопросам не нуждаются даже и в такой процедуре. После прохождения третьего чтения законопроект считается принятым и направляется монарху для получения согласия, а затем публикуется в официальном издании.

В 1962 г. парламент принял специальный статут, регламентирующий вопросы нумерации и ссылок на акты парламента. Данным статутом предусматривается, что годом принятия законодательного акта считается календарный год, в течение которого законопроект был принят парламентом и получил согласие монарха. Ранее указывался год правления монарха на троне.

Общий порядок прохождения законопроекта применим, однако, не во всех случаях. На этот счет действуют два специальных закона — закон о парламенте 1911 г. (Parliament Act 1911) и закон о парламенте 1949 г. (Parliament Act 1949); последний внес изменения и дополнения в акт 1911 г.¹Подробнее о работе над законопроектами в английском парламенте см.: Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. — М.: Наука, 1987. - С. 34-63.

Действие статута во времени и пространстве

Законопроект становится статутом после утверждения обеими палатами парламента и получения монаршего согласия на принятый закон. Если в статуте не указана иная дата, он вступает в силу в день получения монаршего согласия. Дата получения монаршего согласия вносится в текст закона и тем самым становится частью статута. Конституционное значение монаршего согласия часто подвергается обсуждениям, но в целом общепринято, что конституционные рамки не позволяют монарху отказать в согласии. Следовательно, в современных условиях монаршее согласие — не прерогатива, а конституционная обязанность монарха.

Обычной стала практика, когда в тексте статута указано, что он вступает в силу «в назначенный день», но конкретная дата не названа. Назначение этого дня возложено на министра правительства или решается приказом в Тайном совете (приказ — документ, издаваемый Тайным советом от имени монарха).

Разные разделы статута могут вступать в силу в разное время. Подобная процедура, удобная с административной точки зрения, затрудняет работу юристов, поскольку осложняет определение действующего на данный момент права и применение его положений на практике. По общему правилу статут обратной силы не имеет, но в отдельных случаях такое может быть предусмотрено (это касается только некоторых статутов по вопросам финансов и налогообложения).

Статут прекращает свое действие в следующих случаях: если его заменил другой статут; если в тексте статута был определен период, на который он сохраняет свою силу; если была определена цель принятия статута и она достигнута. Давность принятия статута не может служить основанием для прекращения его действия.

С 1965 г. в Англии и Шотландии работает Правовая комиссия. Она была образована на основании закона о Правовой комиссии 1965 г. Комиссия состоит из пяти членов. В ее задачи входит обобщение законодательства для его систематизации, развития, реформирования и в первую очередь кодификации. Систематический анализ законодательства призван выявить устаревшие законы, чтобы внести их в периодически издаваемые специализированные законы, объявляющие об отмене устаревших статутов. По мысли учредителей правовой комиссии, в результате ее работы в силе должны оставаться только статуты, содержащие нормы действующего права.

Принятый и вступивший в силу статут обладает действием только на территории Соединенного Королевства. Однако в необходимых случаях статут может содержать специальные указания о его действии вне пределов границ государства. Как правило, статуты, принимаемые в порядке правовой реформы, распространяются только на территорию Англии и Уэльса, так как в Шотландии и Северной Ирландии действуют самостоятельные системы права и законодательство.

Юридическая сила статута

Смысл данного принципа английского права состоит в том, что он призван утвердить преобладание воли выбранных народом представителей над волей назначенных судей. Верховенство статутного законодательства подтверждают следующие положения права.

Никакой суд не вправе подвергать сомнению законность принятых парламентом актов. В деле Cheney v Conn (1968 г.) истец возражал против того налога, который должен был выплатить в соответствии с законом о финансах 1964 г. Свои возражения он основывал на том, что правительство израсходовало часть налоговых поступлений на создание арсенала ядерных вооружений. По мнению истца, это было сделано в нарушение требований закона об общих конвенциях 1957 г. и норм международного права. Тем не менее суд решил, что закон 1964 г. предоставляет все полномочия собирать налоги и должен применяться как акт, принятый позже закона 1957 г. В судебном решении, в частности, отмечено: «Не дело суда заявлять о незаконности принятых парламентом положений, имеющих верховенство в данном государстве».

Статут, принятый парламентом, может прямо отменять статут, принятый им ранее, или это может подразумеваться. В деле Vauxhall Estates v Liverpool Corporation (1932 г.) суд встретился с ситуацией, когда истцу надлежало получить компенсацию за покупку, совершенную вынужденно против его желания. Если бы компенсация определялась в соответствии с законом 1919 г., истец получил бы 2370 ф. ст., а в соответствии с законом 1925 г., — 1133 ф. ст. Более того, закон 1919 г. предусматривал, что любой закон, не согласующийся с ним, не подлежит применению. Суд решил, что данное положение закона 1919 г. нельзя применять в отношении законов, принятых после его принятия: парламент данного созыва не может связывать по рукам и ногам парламент последующих созывов. Закон 1925 г. подразумевает отмену положений закона 1919 г. на том основании, что последний не соответствует первому. Следовательно, истец должен был получить компенсацию в размере 1133 ф. ст.

Целью принятия статута может быть внесение изменений, или отмена нормы общего права, или даже пересмотр уже состоявшегося судебного решения. Так, закон об ущербе, причиненном военными действиями, 1965 г. применялся, чтобы отменить законное право на компенсацию от Короны. Положения закона оказались сформулированы столь противоречивым образом, что новым нормам можно было придать обратную силу. Подобное положение позволило распространять действие нового закона даже на те судебные решения, которые состоялись до его принятия. Так, на основании закона 1965 г. пересмотрели решение палаты лордов по жалобе в деле Burman Oil v Lord Advocate (1965).

Структура статута

Структура статута жестко определена. Любой статут состоит из обязательных элементов, следующих друг за другом в определенном порядке. К обязательным элементам статута относятся:

королевский герб;
год, глава и ее номер;
преамбула;
краткое название;
полное название;
дата монаршего согласия;
указание части и заглавия;
примечание к статуту;
статья.

Королевский герб (Royal Coat of Arms) — необходимая часть закона. В силу того, что Великобритания — конституционная монархия, акту парламента юридическую силу придает авторитет монарха в парламенте. Соответственно статут, имеющий силу закона, должен содержать королевский герб, который символизирует королевскую печать, скрепляющую законы.

Наименование статута. Любой статут, принятый парламентом, имеет наименование. Наименование состоит из краткого названия (Short title), официальной ссылки (Official citation) и полного названия (Long title); к последнему прибегают, если законодателю требуется обратить внимание на цели принятия закона и его особенности. Здесь же указывается дата получения монаршего согласия (Royal assent).

Краткое название представляет собой сокращенную формулу названия статута и помещается в начале законодательного акта. В кратком названии приводят информацию о том, как разрешается в сокращенном виде ссылаться на закон. Например, в ст. 149 закона «О конституционной реформе» 2005 г. говорится: «На этот закон можно ссылаться как на закон «О конституционной реформе» 2005 г.» («This Act may be cited as the «Constitutional Reform Act» 2005».).

Номер главы (Chapter number) — после краткого названия это второе, что должно указываться при официальных ссылках на закон. Каждый принятый обеими палатами парламента и получивший монаршее согласие закон регистрируется в едином реестре законов с указанием, каким по счету за парламентскую сессию он принят. Сегодня подобные вопросы регламентируются законом «О парламентском перечислении и ссылках» 1962 г.

(Parliament Numbering and Citation Act). Его положения предписывают привязывать главу с указанным законом к году его принятия. Первый номер присваивается закону, первым получившему монаршее согласие после 31 декабря. До 1962 г. действовал более сложный порядок.

Традиция присваивать номера главам с законами имеет не только канцелярский смысл — как, впрочем, и все, что касается законодательной деятельности. Номера глав позволяют судам ориентироваться в том порядке, в каком парламентом принимались законы, от чего зависит определение действующего закона в случае конкуренции законодательных норм. Например, если представить себе маловероятную, но теоретически все же возможную ситуацию, что два принятых в одну и ту же парламентскую сессию закона противоречат друг другу, номер главы позволит суду определить закон, принятый позднее и, следовательно, отменяющий положения закона, принятого до него.

Полное название показывает цели, которые ставил перед собой парламент, принимая закон. Обычно к полному названию прибегают при историческом толковании закона (Mischief rule). Данный элемент закона имеет процедурное назначение и востребован в период парламентских чтений в палате общин, поскольку поправки в законопроект не должны выходить за пределы той формулы, которая определена его полным титулом.

Дата монаршего согласия (Date of royal assent). Монаршее согласие завершает работу по принятию закона, поэтому текст закона содержит в обязательном порядке указание даты такого согласия. С этой даты закон считается принятым.

Преамбула (Enacting formula) — часть закона, которая предваряет его текст. Преамбула представляет собой стандартный официальный текст, подтверждающий, что данный статут одобрен парламентом в соответствии с конституционным порядком и без его нарушений и с выражением уважения к другим ветвям власти. Необходимая часть преамбулы — ссылка на советы и согласие палаты лордов: на самом деле она уже перестала соответствовать действительности и приобрела значение ритуальных фраз, призванных придавать законам их юридическую силу источника права.

Указание части и заглавия (Part number and heading). Структура позволяет организовать текст закона с тем, чтобы им было легче пользоваться. Это особо важно в тех случаях, когда объем законодательного акта большой. Большие акты подразделяются на разделы (parts). Например, закон «О конституционной реформе» 2005 г. содержит 7 разделов. Каждый раздел нумеруется и имеет название. Разделы снабжаются примечанием (note). Заголовки разделов имеют такое же значение, как и примечания (marginal notes). Части закона могут подразделяться на главы (chapters). Глава — подразделение части закона и не выходит за ее пределы. Главы части не следует путать с таким самостоятельным элементом закона, как глава с номером, хотя они именуются одинаково.

Статья (Section) — такой же полноправный элемент закона, как и другие перечисленные элементы. В отличие от законов, издаваемых российским Федеральным Собранием, статьи законов британского парламента не имеют названия. В каждой статье излагается отдельный вопрос или положение. Статье присваивают порядковый номер, обозначаемый арабской цифрой (например, 1). В свою очередь, статья может подразделяться на части статьи (subsections), которые обозначают арабскими цифрами в скобках (например, (1)). Части статьи могут разбиваться на пункты (paragraphs) — их обозначают буквами английского алфавита в скобках (например, (а)). Наконец, возможно выделение подпункта (subparagraphs) — латинскими цифрами в скобках (например, (i)). Если текст статута небольшой по объему, статьи в нем могут отсутствовать. Статьям статута дается единая — сквозная по всему статуту — нумерация. Поэтому, например, раздел I статута может начинаться со статьи 1 и заканчиваться статьей 50, а раздел II начнется в таком случае со статьи 51 и закончится статьей 52 или 100.

Примечания (marginal notes) в английской правовой системе имеют то же значение, что и примечания к статьям законов в российской правовой системе. В них уточняется сфера действия тех или иных положений закона, содержащихся в соответствующих статьях. Отличие состоит лишь в определении их природы. Принадлежность примечаний к тексту закона в правовой системе Великобритании дебатируется. Мнения юристов по данному вопросу расходятся: одни относят примечания к тексту закона, другие с ними не согласны.

Дополнительные положения. Многие статуты содержат специальные дополнительные положения. Они помещаются в конце текста закона. В них могут объясняться термины, использованные законодателем в тексте закона (special definition sections), а также указываются законодательные акты, которые утрачивают силу в связи с принятием настоящего статута (repealingsections), и определяется действие статута в пространстве и времени (operation sections).

Положения, разъясняющие отдельные термины статута, редко бывают полными и исчерпывающими. Основное их предназначение в том, чтобы предупредить нежелательное понимание. Дополнительные положения статута, посвященные законам, которые утрачивают силу, могут содержать также указание на другие детали, связанные с действием настоящего закона, например: размеры обязательных сборов; названия конкретных территорий Соединенного Королевства, на которые распространяется действие тех или иных положений статута; дату вступления статута в законную силу; полномочия отдельных должностных лиц по принятию соответствующих ведомственных нормативных актов, которые необходимы для организации исполнения статута и вступления его в силу, и т.д.

Отмена статута, внесение изменений и дополнений

Принятый и вступивший в силу после получения монаршего согласия статут своими положениями прямо отменяет ранее принятые статуты или их положения. Проблемы возникают в том случае, если новый статут прямо не отменяет или не вносит изменения и дополнения в ранее принятый статут, а его положения находятся с ними в явном и очевидном расхождении. В таких случаях считают, что новый статут вносит соответствующие изменения в ранее принятый статут в той части, в какой ранее принятый статут расходится со статутом, принятым позже. Иными словами, большей юридической силой при коллизии их положений обладают последние по времени статуты.

Например, возможна ситуация, когда новый статут предусматривает ответственность за то или иное правонарушение без изменения его признаков, указанных в старом статуте, но разрешает назначать другие наказания. В таком случае суд может решить, что наказание, предусмотренное предыдущим статутом, применяться не должно, основываясь на том, что он был изменен и дополнен.

Статут общего характера не может отменить специального закона. Например, статуты об аренде, принятые в период Первой мировой войны, в определенных случаях ограничивали право собственника недвижимости истребовать жилище обратно у нанимателя. Однако подобные статуты общего характера не затронули действия принятого ранее, но специального статута 1838 г., которым предусматривалось право епископа истребовать обратно дом, занятый приходским священником.

Внесение изменений и дополнений в ранее действовавшее статутное законодательство осуществляется путем помещения в новом статуте соответствующих статей или разделов ранее принятых статутов в новой редакции. Существует практика публиковать полный текст старого статута в новой редакции в дополнительных положениях нового статута. В последнее время парламент все чаще прибегает к изданию отдельных, самостоятельных статутов, единственное назначение которых состоит в том, чтобы официально объявить утратившими силу статуты, принятые ранее.