Сущность судопроизводства по делам, возникающим из управленческих правоотношений

Сущность этого вида судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса. Это разновидность гражданской процессуальной формы, обусловленной правовой природой рассматриваемых заявлений (жалоб), задачами суда при осуществлении правосудия по ним.

Анализ действующего процессуального закона свидетельствует о том, что по правилам данного производства судами рассматриваются и разрешаются дела не только из административно-правовых отношений в собственном смысле, но и из государственно-правовых (избирательных), финансово-правовых (налоговых) и некоторых других отношений.

Общее для всех дел состоит в том, что они связаны с деятельностью различных управленческих структур либо с работой различных должностных лиц, т.е. с государственным управлением в широком смысле слова. Суд рассматривает конфликт, возникший в публично-правовых правоотношениях. В складывающихся в судопроизводстве юридических отношениях обязательно участвуют орган управления или должностное лицо – с одной стороны и гражданин – с другой. Они противопоставлены друг другу конфликтной ситуацией, и предметом их устремлений служат субъективные права гражданина. В судебном разбирательстве стороны занимают равноправное процессуальное положение. Налицо спор о праве имущественного или неимущественного характера, и его своеобразие состоит в том, что он подлежит разрешению на основании норм административного (избирательного, налогового) права в порядке гражданского судопроизводства.

Суд, рассматривая такие споры, осуществляет прямой контроль за актами исполнительной власти. Вообще суд контролирует законность различных управленческих актов не только в данном виде производства. Рассматривая, в частности, иски о признании обмена жилыми помещениями недействительным, суд анализирует законность выдачи обменных ордеров, а в делах о возмещении вреда, причиненного здоровью гражданина увечьем на производстве, – правильность, обоснованность и своевременность составления акта о несчастном случае и т.п. При разбирательстве в особом производстве жалоб на нотариальные действия либо на неправильность актов гражданского состояния суд непременно контролирует правомерность деятельности соответствующих управленческих органов. Но контроль, осуществляемый судом при рассмотрении и разрешении дел искового и особого производства, не самостоятельное производство, не является основной задачей судебной юрисдикции. Иными словами, дело возникло не для отмены или изменения каких-то административных актов. Это контроль косвенный в отличие от прямого, который суд реализует в рамках изучаемого судопроизводства. Задачи суда замыкаются на проверке правомерности управленческих актов, и суд может их изменять или отменять.

Как самостоятельный вид гражданского процесса, данный вид судопроизводства возник значительно позже других разновидностей гражданской процессуальной формы. Исковое производство существует тысячелетия. Более ста лет существует в российском суде особое производство. Судебный контроль за административными актами возник с утверждением советского права и государственности. В 1918 году постановлением VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов «О точном соблюдении законов» гражданам была предоставлена возможность обжаловать в суд действия должностных лиц и учреждений по составлению протоколов в отношении граждан. Это был прообраз административного судопроизводства. К сожалению, ГПК РСФСР 1923 г. не предусматривал такого вида гражданского судопроизводства.

И, хотя в середине 30-х гг. к компетенции судов было отнесено разбирательство жалоб на неправильности в списках избирателей и дел о взыскании недоимок по налогам и неналоговым платежам, можно утверждать, что самостоятельного направления данного вида судопроизводства в гражданском процессе не сложилось. Дел таких было очень мало, их разрешение не влияло на уровень правопорядка в стране.

Реальное становление этого вида судопроизводства начинается с 1961 года, когда граждане получили право обжаловать в суды наложенные административные штрафы. В этом же году принимаются Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где впервые называется данный вид судопроизводства (ст. 1). В 1964 году в России был принят Гражданский процессуальный кодекс, где производство по делам из административных правоотношений было оформлено как самостоятельный вид судопроизводства, по правилам которого подлежали рассмотрению жалобы на неправильности в списках избирателей, жалобы на действия административных органов в связи с наложением штрафа; дела о взыскании с граждан недоимок по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию (ст. 231 ГПК).

В 1968 году судебный порядок контроля был распространен на жалобы водителей, лишенных прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии. С принятием в 1980 году Основ законодательства об административных правонарушениях СССР и союзных республик, а затем в 1984 году Кодекса об административных правонарушениях возможность судебного обжалования была распространена на все виды административных взысканий, кроме предупреждения (ст. 267 КоАП). В 1987 и 1989 гг. по законам СССР стало возможным обжаловать в суд любые действия должностных лиц и органов государственного управления, ущемляющие права граждан, и эти новеллы были восприняты российским процессуальным законодательством.

В последнее время в связи с интенсивным развитием российского права все более расширяется число дел, подлежащих рассмотрению и разрешению по правилам изучаемого судопроизводства.

Их можно подразделить на три группы:

Жалобы граждан на действия и решения, нарушающие их права и свободы: а) избирать и быть избранными (гл. 23 ГПК); б) в связи с привлечением к административной ответственности (гл. 24 ГПК); в) на действия должностных лиц, административных органов, ущемляющие права граждан (гл. 24 ГПК).
Заявления о судебном санкционировании определенных принудительных действий – психиатрическое освидетельствование и госпитализация лиц в психиатрические учреждения (Закон РФ от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»).
Протесты прокурора о признании незаконными правовых актов (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 13 ГК РФ).

Указанные дела существенно отличаются друг от друга, но все они, как об этом четко заявлено в ст. 1 и 231 ГПК, рассматриваются и разрешаются по общим правилам гражданского судопроизводства, т.е. по правилам искового производства, но с некоторыми изъятиями и дополнениями.

Наиболее существенные из них следующие правила:

это неисковые производства, так как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками выступают гражданин – с одной стороны, и должностные лица или представители соответствующего органа управления или местного самоуправления – с другой;
в данном производстве не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т.п.);
все дела рассматриваются и разрешаются единоличным судом;
предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц и управленческих органов;
обязанность доказывания возлагается на административные органы, должностных лиц. Участие гражданина в судебном доказывании составляет его процессуальное право;
судья при удовлетворении жалобы гражданина или заявления управленческих структур либо прокурора обладает полномочиями: отменить соответствующий акт; изменить административный акт; санкционировать определенные действия управленческих органов и должностных лиц, т.е. дать согласие на их совершение;
судебные решения реализуют сами управленческие структуры, не применяя правила исполнительного производства.

В целом уровень гражданской процессуальной регламентации данного производства значительно выше, чем у искового производства. Законом определены сроки обращения в суд заинтересованных лиц и судебного разбирательства, состав участников, предмет и средства доказывания, полномочия судьи и др.

Сказанное свидетельствует о том, что судебный контроль в области государственного управления и самоуправления развивается в рамках гражданского судопроизводства, но все более отчетливо просматривается тенденция превращения его в административную юстицию, самостоятельную третью ветвь правосудия (наряду с гражданским и уголовным процессом). В известной степени становлению административной юстиции мешает малочисленность судебных дел, вытекающих из управленческих правоотношений, – пока они в общей массе гражданских дел составляют всего несколько процентов. При таком объеме очевидна нецелесообразность создания самостоятельных юрисдикционных органов или даже специализации судей на разбирательстве дел, связанных с судебным контролем за управленческими актами.