Сущность и содержание гражданско-процессуальной формы разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

Рассмотрение и разрешение в судах общей юрисдикции дел, возникающих из публично-правовых отношений, представляет собой вид гражданского судопроизводства в рамках единой гражданско-процессуальной формы.

Названием этого вида судопроизводства подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, и, с другой — участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения)¹См.: Гражданский процесс. Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М.: ООО Городец-издат, 2001. С. 361..

Принадлежность данного вида гражданского судопроизводства к единой гражданско-процессуальной форме обусловливает и применение единых правил рассмотрения и разрешения гражданских дел: дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства (ч. 1 ст. 246 ГПК).

В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК дела, возникающие из публичных правоотношении, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23-26 ГПК и другими федеральными законами.

Судебный контроль установлен за законностью нормативных актов, за законностью действий должностных лиц, применяющих нормы права по отношению к гражданам, за соблюдением прав граждан при проведении выборов и референдумов. Он существует сегодня в форме судопроизводства в Конституционном Суде РФ, судопроизводства в судах общей юрисдикции и судопроизводства в арбитражных судах.

Для судов общей юрисдикции ГПК определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в подразделе III (гл. 23-26).

К таким делам ГПК относит дела:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (ст. 245, гл. 24);
по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст. 245, гл. 25);
по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 245 гл. 26);
по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих реадмиссии, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (ст. 245, гл. 26.1);
иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Особенности судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Существование в гражданском судопроизводстве отдельного от искового производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, объяснялось традиционно двумя главными обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку с одной стороны в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой — гражданин, не имеющий таких полномочий; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действии органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях — к организациям.

Возбуждение дела. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица.

В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК.

Оставление заявления без движения в таком случае возможно только тогда, когда при предъявлении иска данное дело останется подсудным тому же суду; если подсудность изменяется, судья возвращает заявление.

Если заявитель не выполнит требований судьи об оформлении искового заявления, то судья на основании ст. 136 ГПК также возвращает ему заявление со всеми приложенными к нему документами.

Если наличие спора о праве, подведомственном суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства²См.: постановление Пленума Верховною Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»..

Судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу (ст. 248 ГПК).

Поскольку в данном виде судопроизводства применяются общие правила, постольку отказ в принятии заявления может последовать и в других случаях. В частности недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях. Арбитражным процессуальным кодексом РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).

В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

В частности, ГПК не определяет порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядка рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс РФ об административных правонарушениях.

ГПК не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действии (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений! и общественных объединений. Такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

Рассмотрение дела в первой инстанции происходит по общим правилам гражданского судопроизводства. Однако обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ст. 249 ГПК).

Решение суда выносится с соблюдением общих правил, обладает такой же юридической силой и свойствами, что и решение по делам искового производства. Поскольку, однако, здесь нет спора о праве в собственном смысле этого слова. ГПК специально уточняет, что после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.