Система муниципальных правовых актов, регулирующая правоотношения в сфере муниципальной службы

Федеральный закон от 02.03.2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации», уйдя от понятия «законодательная основа муниципальной службы», выстроил единую вертикаль нормативных правовых актов о муниципальной службе. Она, наряду с федеральным и региональным законодательством, включает в правовую систему о муниципальной службе муниципальные правовые акты и решения, принятые на сходах граждан, в случае, когда полномочия представительного органа местного самоуправления осуществляются сходом граждан (ст. 25, 35 ФЗ-131).

По своей юридической силе нормативные акты органов местного самоуправления занимают место, следующее за законами субъектов РФ, то есть в соответствии с конституционными требованиями о единстве и иерархической соподчиненности нормативных правовых актов (нормативных актов) в российской правовой системе. Муниципальные правовые акты по вопросам регулирования муниципальной службы должны соответствовать профильным региональным законам. Данный принцип закреплен в ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являющегося базовым в сфере муниципальных правоотношений.

Федеральным законом № 131-ФЗ дано определение муниципального правового акта: это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, уста на вливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (ч. 1 ст. 2 ФЗ-131).

При этом в соответствии с положениями ч. 4 ст. 7 ФЗ № 131 -ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить:

федеральный блок нормативных актов
- Конституции РФ;
- федеральным конституционным законам;
- Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах
- организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- другим федеральным законам (в первую очередь Федеральному закону № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» как базовому в вопросах о муниципальной службе);
- иным нормативным правовым актам РФ;
региональный блок нормативных актов:
- конституциям (уставам) субъектов РФ;
- законам субъектов РФ;
- иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Таким образом, вопросы организации муниципальной службы выходят за рамки трудового и административного права и должны на местном уровне регулироваться наряду с федеральным и региональным законодательством еще и муниципальными правовыми актами. Необходимость регулирования муниципальными правовыми актами отношений, связанных с исполнением муниципальными служащими своих должностных обязанностей, обусловлена потребностью более полного учета специфики их службы, связанной со структурой органов муниципального образования; объемом компетенции конкретного муниципального служащего; иными факторами (климатическим, географическим, демографическим, социально-экономическим и т.д.), особенными для каждого конкретного муниципального образования.

Руководствуясь положениями гл. 7 ФЗ № 131-ФЗ (ст. 43 ФЗ-131), в систему муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, можно включить:

устав муниципального образования;
правовые акты (решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан);
нормативные (решения, постановления) и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
правовые акты (постановления, распоряжения) главы муниципального образования;
постановления (распоряжения) главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа);
правовые акты (распоряжения, приказы) иных органов муниципального образования, наличие которых предусмотрено уставом муниципального образования;
правовые акты (приказы) иных должностных лиц местного самоуправления, наличие которых предусмотрено уставом муниципального образования.

Исходя из приведенного перечня муниципальных правовых актов, которыми могут регулироваться вопросы о муниципальной службе, субъектами правотворчества по поводу этих правоотношений могут быть: граждане, принимающие решения на местном референдуме (сходе граждан); представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; глава местной администрации; иные органы и должностные лица, уполномоченные регулировать вопросы о муниципальной службе.

При этом органы местного самоуправления не могут осуществлять законодательное правотворчество, а могут только конкретизировать нормы, установленные в законах, принимаемых уполномоченными органами государственной власти, и использовать их в целях развития своей правовой базы.

Устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Ими определяются виды, порядок принятия (издания) официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Так, в уставе муниципального образования вопросы организации муниципальной службы в обязательном порядке должны содержать нормы, связанные с определением:

структуры формирования органов местного самоуправления;
порядка формирования органов местного самоуправления;
наименования и полномочий должностных лиц местного самоуправления;
видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
оснований наступления ответственности для органов и должностных лиц местного самоуправления;
порядка решения вопросов, связанных с ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ч. 1 ст. 44 ФЗ-131).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным федеральным и региональным законодательством, уставом муниципального образования к его компетенции, принимает решения и постановления, устанавливающие общеобязательные правила по регулированию всех вопросов, в том числе о муниципальной службе, обеспечивающие функционирование муниципального образования.

Муниципальные правовые акты о муниципальной службе вступают в силу в порядке, определенном уставом муниципального образования.

Федеральный закон № 131-ФЗ, устанавливая полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественных отношений, не определил конкретный орган или должностное лицо, принимающие тот или иной муниципальный правовой акт о муниципальной службе. Поэтому такое разграничение должно быть закреплено в уставе муниципального образования.

Органы и должностные лица местного самоуправления муниципального образования, формируя свою правовую базу по вопросам организации муниципальной службы, в первую очередь должны руководствоваться положениями ФЗ № 25-ФЗ, относящего на уровень местного самоуправления регулирование следующих вопросов:

1. Установление должностей муниципальной службы в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ (ч. 2 ст. 6 ФЗ-25).

2. Установление квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (гражданской службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, на основе устанавливаемых законом субъекта РФ типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы (ч. 2 ст. 9 ФЗ-25).

3. Установление дополнительных требований к кандидату на должность главы местной администрации сельского (городского) поселения, замещаемую им на срочной контрактной основе по конкурсу (ч. 3 ст. 9 ФЗ-25).

4. Установление дополнительных требований к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), замещаемую им на срочной контрактной основе по конкурсу (ч. 3 ст. 9 ФЗ-25).

5. Установление права муниципального служащего на повышение квалификации за счет средств местного бюджета (п. 7 ч. 1 ст. 11 ФЗ- 25).

6. Установление запрета муниципальному служащему в период прохождения муниципальной службы состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с действующим законодательством, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией (п. 1 ч. 1 ст. 14 ФЗ-25).

7. Установление порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, принимаемого представительным органом муниципального образования и предусматривающего опубликование не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса:

условий проведения конкурса;
сведений о дате проведения конкурса;
времени и месте проведения конкурса;
проекта трудового договора с муниципальным служащим (ч. 2 ст. 17 ФЗ-25).

8. Установление общего числа членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядка ее формирования представительными органами муниципального образования (ч. 2 ст. 17 ФЗ-25).

9. Утверждение положения по проведению аттестации муниципальных служащих, принятого в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утвержденным законом субъекта РФ (ч. 7 ст. 18 ФЗ-25).

10. Определение размера должностного оклада, размера ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядка их осуществления, устанавливаемых в соответствии с федеральным и субъектным законодательством (ч. 2 ст. 22 ФЗ-25).

11. Установление гарантий, предоставляемых муниципальному служащему в виде:

отдыха, обеспечиваемого установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени;
выходных дней и нерабочих праздничных дней;
ежегодного оплачиваемого отпуска (п. 3 ч. 1 ст. 23 ФЗ-25).

12. Определение видов поощрения муниципального служащего и порядка его применения, устанавливаемых в соответствии с федеральным и субъектным законодательством (ст. 26 ФЗ-25).

13. Отстранение муниципального служащего, допустившего проступок от исполнения должностных обязанностей, до момента решения вопроса о его дисциплинарной ответственности (ч. 2 ст. 27 ФЗ-25).

14. Определение порядка ведения реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании (ч. 4 ст. 31 ФЗ-25).

15. Ведение кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы (ст. 33 ФЗ-25).

16. Разработка муниципальных программ развития муниципальной службы, финансируемых за счет средств местного бюджета (ч. 1 ст. 35 ФЗ-25).

17. Определение порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы (ч. 2 ст. 35 ФЗ-25).

Таким образом (и это необходимо учитывать в практической деятельности), правовое регулирование муниципальной службы является многоуровневым: федеральное, включая международные акты, субъектов РФ, муниципальное, а также в трудовых отношениях локальные акты муниципального образования и индивидуальные акты по труду. При этом федеральное законодательство составляет базу, стержень законодательного регулирования муниципальной службы.

Следует также отметить, что правовое регулирование муниципальной службы имеет ряд особенностей. Особенности данного правового регулирования определяются:

отнесением общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
отнесением муниципальной службы как самостоятельного правового института к комплексной отрасли права;
влиянием муниципальной службы на права граждан, включая и права самих муниципальных служащих;
самостоятельностью местного самоуправления в осуществлении своей деятельности и определении необходимых для этого организационных структур;
самостоятельностью местного самоуправления в пределах установленной компетенции в определении объемов, направлений расходования и расходовании бюджетных средств;
деятельностью органов и должностных лиц от имени муниципального образования, отсутствием собственных целей, отличных от целей муниципального образования, осуществлением органами местного самоуправления деятельности не в интересах данных органов как организаций, а в интересах муниципального образования в целом;
производностью компетенции должностных лиц муниципальной службы от компетенции органов, в которых эта служба осуществляется;
взаимосвязью муниципальной службы с государственной гражданской службой;
двойственным характером статуса муниципальных служащих при осуществлении ими своих должностных полномочий;
спецификой управленческой деятельности и особенностями публичной деятельности, что предусматривает дополнительные требованиями к персоналу;
необходимостью открытости деятельности по осуществлению местного самоуправления для населения, обязанностью информировать население об ее осуществлении, результатах, а также о предполагаемых решениях;
необходимостью обеспечить условия для проявления муниципальным служащим инициативы и заинтересованности в результатах труда, с одной стороны, и для исключения конфликта интересов, злоупотреблений при применении властных полномочий - с другой;
особыми требованиями к профессионализму муниципальных служащих в связи с существенным влиянием результатов их труда на значительную часть общественных отношений, в особенности социальных.

Особенности правового регулирования муниципальной службы должны в обязательном порядке учитываться органами местного самоуправления и муниципальными служащими и грамотно применяться.